Meer eigen regie burger nog lang niet vanzelfsprekend

De gemeenten Delft en Woerden hebben sinds eind 2015 van het Ministerie van VWS de ruimte gekregen om te experimenteren met een integraal PGB. Dat betekent een nog voortvarender aanpak van de decentralisatie van ondersteuningstaken. Deze gemeenten willen een verbinding leggen tussen de versplinterde regelingen en financieringsstromingen. Zo krijgen bewoners meer keuzevrijheid en autonomie, met minder bureaucratie.

Experimenteren met integraal PGB

De invoering van een integraal PGB moet leiden tot samenhang tussen verschillende vormen van gemeentelijk beleid in het sociaal domein, zoals onder meer jeugdhulp, onderwijs, Wmo, werk en inkomen en welzijnsbeleid. Hierbij gaat het niet alleen om de persoonsgebonden budgetten uit de Wet Langdurige zorg, de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de Zorgverzekeringswet en de Jeugdwet, maar ook om andere regelingen waar bewoners mee in aanraking komen. Voorbeelden zijn gelden uit de leerplichtwet, de Wajong en het welzijnsbeleid.

De gemeenten volgen en faciliteren de keuze van de burger voor meer zelfregie

Het hoofddoel van de pilot integraal PGB is om ervaringen op te doen met een levensbreed budget dat ondersteuningsarrangementen mogelijk maakt. Daarbij deinzen Delft en Woerden niet terug voor de complexe financieringsstromen. Door scherp te kiezen geven zij de experimenten praktisch vorm. Zo richt de gemeente Delft zich expliciet op inwoners met autisme als eerste doelgroep om een integraal PGB voor te ontwikkelen. Woerden is gestart met een veel bredere doelgroep. Door alle inwoners als uitgangspunt te nemen ontwikkelt Woerden een nieuwe integrale werkwijze die ervan uitgaat dat de inwoner, zo veel mogelijk, volledig de regie over het eigen leven voert. Beide gemeenten kiezen ieder op hun eigen manier voor de realisatie van een integraal PGB, maar trekken daarbij wel samen op.

Ondernemend onderzoeken geeft vorm en kleur aan de toekomstige werkwijze

De pilot heeft een lange aanloopfase gehad waarbij rechtmatigheid voor veel partners in de pilot een belangrijk uitgangspunt was. Daarom is veel tijd geïnvesteerd in de verkenning van theoretische knelpunten in de wetgeving. Over nut en noodzaak van het i-PGB bestaan veel opvattingen, maar voor de pilot zijn de ervaringen van de budgethouders maatgevend en richtingbepalend. Omdat eerdere ervaringen ontbreken is een belangrijk kenmerk van het project het “ondernemend onderzoeken”. Er kunnen dus gaandeweg vragen of problemen opdoemen waarvoor antwoorden of oplossingen nodig zijn. Het is de bedoeling om tot duurzame oplossingen te komen die de bouwstenen vormen voor een te ontwikkelen model werkwijze integraal PGB.

 

Verantwoording drukt stempel op experiment

De gemeenten Delft en Woerden maakten een ‘bouwwerk’ voor het i-PGB.  “Opvallend is dat de helft van de stappen in het bouwwerk over verantwoording gaan. Dit omdat de voorkeur uitging naar het opstellen van convenanten zodat gelden over domeingrenzen heen besteed konden worden,” aldus de tussenrapportage van TNO (maart 2016) over deze pilot. Inmiddels zijn de gemeenten ruim een jaar de concrete processtappen aan het uitwerken. Daarom vindt nu ook toetsing plaats van het bouwwerk aan de concrete werkuitvoering, aan de hand van vragen zoals: kloppen alle afspraken die gemaakt zijn, werken die afspraken in de praktijk, wanneer en waarom wordt er afgeweken, tot welke bijstellingen leidt dat?

Ondersteuning kwetsbare mensen verkokerd

Wij hebben in Nederland een lange traditie in de ondersteuning van kwetsbare mensen, maar deze is sterk georganiseerd vanuit strak afgebakende, op zichzelf staande domeinen met ieder hun eigen regelgeving en financiering (zorg, jeugdhulp, onderwijs, arbeid, enzovoort).

Dat kan beter. Het leven bestaat immers niet uit losse elementen maar is een samenhangend geheel. En een kwetsbaar persoon staat niet op zichzelf maar heeft interactie met mensen in zijn omgeving zoals ouders, partners, vrienden, leerkrachten, werkgevers, collega’s en sporttrainers. Door hen ook toe te rusten in het omgaan met diversiteit verbetert hun eigen levenskwaliteit én die van de kwetsbare persoon.

Levensbreed

Een levensbrede (of integrale) aanpak is een manier om ondersteuning optimaal te laten aansluiten bij de vragen en situatie van een kwetsbaar persoon. Ondersteuning bieden vanuit die visie sluit veel beter aan bij het echte leven. Het verhoogt de participatie en het levensgeluk van kwetsbare mensen en hun naasten, wat op zich al een prachtig resultaat is.

Het werkt als volgt: deelnemers aan de pilot ontvangen een budget waarmee zij de ondersteuning kunnen inkopen die zij nodig hebben. Het budget is vraaggericht samengesteld en dient voor hulp en zorg in de leefgebieden waar de zorgvraag speelt (zoals thuis, school, werk, zorg en mobiliteit). Het i-PGB voegt zoveel mogelijk financieringsbronnen samen tot één budget, zonder schotten voor de besteding en ‘dubbelingen’ in het aanvragen en verantwoorden.

Ervaringen van de deelnemers

In beide gemeenten waren de verwachtingen van deelnemers voorafgaande aan het i-PGB traject redelijk positief. Men had het idee dat het i-PGB meer eigen regie zou bieden door meer flexibiliteit, meer keuzevrijheid en meer sturing. Ook verwachtten de deelnemers dat het i-PGB beter zou aansluiten bij de specifieke zorgwensen. Wel dacht men dat het administratief wat lastiger zou zijn dan een PGB of Zorg in Natura (ZiN).

De eerste opbrengsten laten zien dat de meeste deelnemers die eerder ZiN ontvingen of geen PGB hadden erg tevreden zijn met het i-PGB. Zij ervaren meer ruimte, ervaren de mantelzorg als minder belastend en hebben het gevoel dat hun specifieke zorgwens nu beter ingevuld kan worden. Bij de andere deelnemers is er minder verschil.

Integraal denken, handelen en financieren is niet vanzelfsprekend

De ervaringen laten ook zien dat het maken van en werken met een integraal ondersteuningsplan voor de budgethouders niet vanzelfsprekend is. Mensen zijn veelal geprogrammeerd om oplossingen te zoeken in de deeldomeinen. Vanuit deze deeldomeinen is het (mee)werken aan een integraal budget ook niet vanzelfsprekend. De uitvoeringspraktijk van de pilot laat zien dat naarmate de integraliteit meer in beeld komt; de gemeenten het i-PGB alleen kunnen uitvoeren op basis van voorfinanciering. Om de budgethouders daarin niet (verder) te frustreren nemen de gemeenten in de pilot naast de administratieve lasten dan ook (tijdelijk) de voorfinanciering voor hun rekening. Dit geeft de deelnemers de mogelijkheid om te oefenen met het integrale budget. Met andere partijen kunnen feitelijk pas bindende afspraken gemaakt worden sinds de bekendmaking van de specifieke Algemene Maatregel van Bestuur (oktober 2016) waarin het integraal toekennen van budgetten uit de 4 zorgwetten t.b.v. de pilot tijdelijk mogelijk is gemaakt.

De pilot maakt duidelijk dat relevante casuïstiek deze afspraken aanjaagt bij het UWV, in het onderwijs en bij de zorgverzekeraar, maar het is zeker niet vanzelfsprekend dat dit resulteert in duurzame (budgettaire) afspraken. De ervaringen leren bovendien dat de feitelijke afwikkeling van een enkele casus maanden in beslag neemt.

Wat levert meer regie voor integraal georganiseerde en gebudgetteerde zorg op?

Naast de eerder genoemde ervaringen van de budgethouders in de pilot is in aanloop naar de pilot een maatschappelijke businesscase levensbrede aanpak bij autisme gepubliceerd, met daarin de volgende conclusies aangaande de –te verwachten- opbrengsten:

• Een levensbrede aanpak heeft een positief effect op de participatie van ongeveer 624 mensen. In een gemeente van 100.000 inwoners kunnen 86 mensen opnieuw of beter participeren en van 538 mensen wordt voorkomen dat ze (gedeeltelijk) ‘uitvallen’.
• Een levensbrede aanpak voor mensen met autisme is financieel aantrekkelijk voor de maatschappij als geheel. De investeringen en opbrengsten bouwen in vier jaar op. Na vier jaar zien we dat iedere (jaarlijks) geïnvesteerde euro er (jaarlijks) vier oplevert. De investering verdient zichzelf al geheel terug in de vorm van directe besparingen op kosten voor ondersteuning en uitkeringen. De extra opbrengsten ontstaan door te voorkomen dat mensen uitvallen (preventie).
• De levensbrede aanpak vereist een goede samenwerking in het sociaal domein. Baten voor de ene partij kunnen immers vragen om investeringen van een andere partij. Om het maatschappelijke resultaat te behalen is het daarom cruciaal dat partijen met elkaar in gesprek gaan en samenwerken.

De auteurs van het rapport gaan ervan uit dat deze opbrengsten net zo goed kunnen gelden voor andere kwetsbare mensen.

Integraal Gezin Gebonden Budget (GGB)

Op basis van de Jeugdwet is het mogelijk een familiegroepsplan op te stellen in plaats van een individueel ondersteuningsplan. Het gaat daarbij echter om aparte budgetten die separaat (per wet/domein) verantwoord moeten worden. Wel is een gecombineerde declaratie mogelijk van gezinsleden. De betrokken spelers bij de pilot i-PGB vinden het van belang om te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om een GGB te realiseren. Door substitutie niet alleen binnen de afzonderlijke PGB’s mogelijk te maken maar ook binnen het GGB, is ondersteuning mogelijk efficiënter in te kopen. Ook kunnen met één ondersteuningsplan als basis de administratieve lasten worden teruggedrongen.

Schuiven tussen budgetten

Het merendeel van de budgethouders in de pilot maakt gebruik van een GGB. Dit betekent dat meerdere personen binnen een gezin (minimaal twee) gebruik maken van een budget. Dit kunnen ook volwassenen zijn. Het GGB wordt (maximaal) samengesteld vanuit de budgetten van vier verschillende zorgwetten, onderwijs en arbeidsparticipatie maar ook ondersteuning bij mobiliteit. Bij het uitgeven van het budget hoeft dit onderscheid niet gemaakt te worden, het budget wordt ingezet op wat nodig is en tussen de budgetten kan geschoven worden om de doelen (vanuit het ondersteuningsplan) te realiseren.

Stapsgewijze pilot

Wanneer de gezinsleden niet op één adres wonen, wordt gekeken naar de zelfstandigheid van diegene die niet op het hoofdadres woont. Het GGB is dus niet locatiegebonden! Als iemand uit huis gaat maar nog niet zelfstandig is dan zou ook sprake moeten zijn van een GGB, er kan dan ook weer een andere zorgvraag ontstaan welke hier in kan worden meegenomen. Er kan in de verdere toekomst ook gekeken worden naar de mogelijkheid om inkomensregelingen en schuldsanering mee te nemen. De pilot verloopt wat dit betreft stapsgewijs; eerst regelen wat het minst ingewikkeld is. Belangrijk discussiepunt zal blijven of het i-PGB-budget ook echt ten goede komt aan degene voor wie het bedoeld is. Dit wordt per definitie pas op de langere termijn duidelijk en mogelijk ontstaat hier in de pilot ook meer zicht op. Het kan in ieder geval op voorhand geen reden zijn om géén GGB toe te kennen.

Hoe gaat het verder?

De betrokken wethouders van de gemeente Delft en Woerden hebben het voornemen om het integraal PGB na de pilotperiode (1-9-2017) in te voeren voor alle inwoners van hun gemeenten die daar gebruik van willen maken en hiervoor in aanmerking komen.

Dan moet er nog wel het een en ander gebeuren.

De inzet is om convenanten af te sluiten met het UWV, het onderwijsveld en de zorgverzekeraars. Bij alle betrokkenen worden nog (eind)interviews afgenomen en de opbrengsten daaruit worden meegenomen in een handleiding i-PGB. Binnen de gemeenten krijgen de betrokken ambtenaren verdere scholing en wordt de gemeentelijke organisatie verder toegerust voor een bredere toepassing. Met de betrokken ministeries, de SVB en de VNG wordt verkend op welke wijze het i-PGB (en het integrale Gezin Gebonden Budget) in 2018 gecontinueerd kan worden.

Voldoende politieke draagkracht

De inschatting daarbij is dat er ruim voldoende politiek draagvlak voor is te vinden. Vrijwel alle partijen hebben meer zelfregie van de burger in hun verkiezingsprogramma opgenomen. Twee politieke partijen die in de vorige kabinetsperiode moties indienden om het integraal PGB mogelijk te maken, zitten op dit moment aan tafel om een nieuw kabinet te vormen. Zestig tot tachtig gemeenten hebben inmiddels te kennen gegeven interesse te hebben in het integrale (gezin gebonden) PGB. De niet aflatende inzet van de vereniging van budgethouders PGB (Per Saldo), VAB (Vanuit Autisme Bekeken), het uithoudingsvermogen en de betrokkenheid van de twee bevlogen wethouders van Delft en Woerden en de inzet van de direct betrokken consulenten en managers van de gemeenten doen de rest.

Meer informatie over het Integraal PGB is te vinden op de speciale website www.integraalPGB.nl

Voor verdere vragen over het i-PGB kunt u terecht bij de auteur van dit artikel, Rudy Bonnet. Hij is senior adviseur bij Stade Advies en projectleider i-PGB.