Probeersels met de bijstand

Wetenschappers hekelen korte termijn experimenten

Het is dan wel geen proef met het basis inkomen geworden, maar eind vorig jaar zijn de eerste zwaarbevochten vertrouwensexperimenten met de Participatiewet dan toch van start gegaan. Hoewel de gemeenten opdrachtgevers van deze experimenten zijn, bemoeiden de Tweede Kamer en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zich uitgebreid met zowel de opzet ervan als met de aanpalende onderzoeken. Ruud Muffels, arbeidseconoom aan de Universiteit van Tilburg, neemt bepaald geen blad voor de mond; de experimenteerruimte is door SZW grotendeels dichtgetimmerd. Met alle onwenselijke gevolgen voor het onderzoek van dien.

‘De discussie over de kaders van de vertrouwensexperimenten is politiek behoorlijk beladen geweest. Onderdeel van die discussie was dat ook zou moeten worden geëxperimenteerd met een groep die een verzwaard bijstandsregime krijgt met twee keer zoveel contactmomenten met consulenten. Het is maar de vraag hoe nuttig dat is; het is in de wetenschap al lang bekend dat een zwaarder regime met meer moge lijke sancties op korte termijn tot een grotere uitstroom leidt, maar dat die uitstroom doorgaans niet duurzaam is. Mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt vinden onder dat regime misschien sneller een baan omdat het moet, maar kunnen vervolgens ook weer snel terug de bijstand instromen omdat ze de baan niet aankunnen.’

Ook vindt Muffels dat het experiment, dat twee jaar in beslag zal nemen, eigenlijk één of twee jaar langer zou moeten zijn. Arjen Edzes, verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen als specialist op het gebied van regionale economie, is het met hem eens. Edzes: ‘Idealiter volgen we de verschillende groepen drie of vier jaar lang. Dan kan elke cliënt gemiddeld anderhalf tot twee jaar in de gaten worden gehouden en wordt duidelijker hoe duurzaam de verschillende interventies zijn. Om daarover perfect onderbouwde uitspraken te doen, is deze studie inderdaad behoorlijk aan de korte kant.’

Doorn in het oog van beide onderzoekers en de projectleiders van de experimenten in Tilburg en Groningen en Ten Boer is de beperkte experimenteerruimte volgens de letter van de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) waarmee groen licht werd gegeven aan de vertrouwensexperimenten. ‘Een gedrocht’ in de woorden van de Groningse projectleider Remco Langenberg.

Grootste steen des aanstoots in de AMvB is nog wel de bepaling dat deelnemers uit het experiment moeten worden verwijderd als zij niet aan de inspanningsplicht voldoen. Die geldt zelfs voor de groep die juist ontheffing van verplichtingen krijgt in het kader van het experiment. Die bepaling staat volledig haaks op het idee om meer vertrouwen en eigen regie te geven aan de deelnemers, vinden wetenschappers en projectleiders. Daarnaast hangt er als zwaard van Damocles boven de experimenten nog dat de minister gemeenten kan opdragen de experimenten te beëindigen als er in zijn ogen niet aan de bepalingen in de AMvB wordt voldaan.

Opleggen sancties
Hoe binnen de gestelde beperkingen een zo grondig en zorgvuldig mogelijk experiment en onderzoek op poten te zetten, is een behoorlijke exercitie in pragmatisme geworden. Zo blijkt dat zowel Tilburg als Groningen en Ten Boer niet zomaar van plan zijn om deelnemers uit het experiment te verwijderen. Muffels: ‘Ik heb met rechtenstudenten de Participatiewet uitgeplozen, en volgens die wet hebben gemeenten discretie – dus beleidsruimte – in de manier waarop ze met de wet en met de verplichtingen daarbinnen omgaan en sancties opleggen aan bijstandsgerechtigden. Om over twee jaar met valide resultaten te komen, is het van groot belang dat gemeenten meer ruimte hebben en ook kunnen kiezen voor een eigen lokale aanpak.’

Jos Mevis, project leider in Tilburg staat ook pal voor dat standpunt, maar geeft toe huiverig te zijn om het experiment in moeilijk vaarwater te brengen. ‘Ik heb tegen mijn projectteam gezegd: “Wij gaan de wet niet overtreden. Wij gaan ermee éxperimenteren en daar een goed onderbouwd verhaal over vertellen.” Daarvoor hebben we dan ook de ruimte gekregen.’ In Groningen wilde wethouder Mattias Gijsbertsen (sociale zaken, GroenLinks) graag experimenteren met een groep die zelf kan kiezen tussen een regime zonder concrete verplichtingen, een normaal regime met de mogelijkheid om bij te verdienen of juist intensieve dienstverlening. De gedachte daarachter is dat alle deelnemers een regime kunnen kiezen waaraan zij zelf het meeste behoefte hebben.

De AMvB leek daarbij roet in het eten te gooien omdat die voorschrijft dat alle deelnemers aselect, dus willekeurig, in groepen moeten worden ingedeeld. Ook daarvoor is een pragmatische oplossing gevonden. Een aantal deelnemers is namelijk aselect in een keuzegroep ingedeeld. Groninger projectleider Langenberg: ‘Uiteindelijk is het aantal mensen dat voor de drie verschillende treatments heeft gekozen redelijk gelijk verspreid. Dat laat bij voorbaat al zien dat klanten verschillend zijn en daarom maatwerk vragen. Wij zijn dan ook razend nieuwsgierig naar de uitkomsten van deze groep.’

Toch doorgang
Dat het Groningse keuzegroep-idee toch doorgang heeft gevonden mag, ondanks haar initiële weerstand, waarschijnlijk aan oud SZW-staatssecretaris Klijnsma worden toegeschreven. SZW schakelde onderzoeksfinancierder en beoordelaar voor subsidieaanvragen ZonMw in om de onderzoeksontwerpen te keuren alvorens toestemming te geven voor de vertrouwensexperimenten. Door ZonMw werd gekeken naar de vraag of de experimenten zich wel netjes tot de – dichtgetimmerde – wettelijke kaders beperkten. ‘Klijnsma heeft ons aangemoedigd de grenzen van het toegestane op te zoeken’, duidt Langenberg.

Het is volgens hem de vraag in welke context de resultaten van de vertrouwensexperimenten uiteindelijk zullen landen. ‘Dat is razend complex omdat er heel veel stakeholders betrokken zijn bij de experimenten: de gemeenten, de universiteiten, SZW, de Tweede Kamer, en natuurlijk de voormalige en huidige coalitiepartijen.’

De resultaten van de vertrouwensexperimenten zullen over twee jaar aan de Tweede Kamer worden voorgelegd, maar niet voordat het ministerie er opnieuw haar spreekwoordelijke plasje over heeft gedaan. ZonMw zal, nadat gemeenten en universiteiten hun eindrapportages hebben aangeleverd, namelijk eerst advies geven aan het ministerie over het begeleidend commentaar waarmee de eindrapportages aan de Kamer worden gestuurd. Ook is door SZW het Centraal Planbureau ingeschakeld om uiteindelijk een overkoepelend vergelijkingsonderzoek uit te voeren naar de verschillende rapportages. Een paradoxale gang van zaken voor een onderzoek dat een ‘vertrouwensexperriment’ heet te zijn.

Zekere spanning
‘Er is inderdaad een zekere spanning tussen de rol van de door het ministerie ingeschakelde partijen als begeleider en co-onderzoeker enerzijds en anderzijds die van waakhond’, vindt Edzes. ‘Toch is het ’t meest in het belang van het onderzoek dat we die discussie nu achter ons laten en gaan werken aan een constructieve samenwerking om dit experiment zo goed mogelijk uit te voeren.’

Muffels stelt het wat feller. ‘De betrokkenheid van meer wetenschappelijke partijen kan extra validiteit verlenen aan de conclusies van het onderzoek. Ik heb geen probleem met de verdere betrokkenheid van bijvoorbeeld het Centraal Planbureau zolang de wetenschappelijke onafhankelijkheid maar is gegarandeerd. Ik heb daar vertrouwen in ondanks de reële mogelijkheid dat zij onder druk van hun opdrachtgever komen te staan. Ik ben als wetenschapper ook een waakhond daarin.

Per slot van rekening is dat ook normale praktijk in de wetenschap; peer review. Voor de onafhankelijkheid van onze studies durf ik in te staan’, vervolgt Muffels. ‘Ik verwacht bij de eerste rapportages wel wat externe druk, maar ik heb naar alle betrokken partijen aangegeven dat aan ons als wetenschappers het de taak is om de onafhankelijkheid van de studie te bewaken, te bewaren en de conclusies niet van de mening van een betrokken partij te laten afhangen. Daarin zullen we geen millimeter ruimte prijsgeven.’