Schoffelen én ­zeggenschap

Burgers moeten beter voor elkaar zorgen, vindt de overheid. Maar opgelegde vrijwilligheid is een contradictie, stelt socioloog Imrat Verhoeven. ‘Mensen helpen als ze door iemand anders worden gevraagd, niet als de overheid dat doet.’ Tenzij vrijwilligers ook invloed op het beleid krijgen.

Het recente boek dat Imrat Verhoeven met een aantal mede-wetenschappers schreef over wat sinds Prinsjesdag officieel de ‘participatiemaatschappij’ heet, opent met een voorbeeld uit China. Kameraden in de Volksrepubliek die hun ouders aan hun lot overlaten, riskeren sancties. Wetgeving dwingt hen familieverplichtingen na te komen. Ouders kunnen hun kinderen aanklagen als ze verzuimen.

In de Nederlandse traditie zal zo’n overheid nooit voet aan de grond krijgen, denkt Verhoeven, socioloog en deskundige op het gebied van relaties tussen burgers en overheid, in het bijzonder binnen het sociale domein. Feit is volgens hem wel dat de overheidsopvattingen ten aanzien van de rechten en plichten die horen bij burgerschap vooral het laatste decennium stapsgewijs flink zijn opgeschoven: van zoveel mogelijk individualisme en autonomie naar zorg en verantwoordelijkheid voor elkaar. Een aanvankelijk emanciperend bedoeld begrip veranderde in een moreel appèl, dat nu steeds meer verplichtende trekjes krijgt.

Volgens Verhoeven kwam het woord ‘participatiesamenleving’ in de Troonrede 2013 niet uit de lucht vallen: ‘Het is in 1990 gemunt door Hans Adriaansens, oud-lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en oud-voorzitter van de Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling. Onder Kok I en II werd eigen verantwoordelijkheid gelijkgesteld aan onafhankelijkheid, om de arbeids­participatie van vrouwen te bevorderen. Het stimuleringsprogramma van staats­secretaris Annelies Verstand (Sociale Zaken en Werkgelegenheid, D66) werd toen al letterlijk in termen van burgerschap geframed: je was pas een goede burger als je ging werken. In de loop der jaren werd burgerschap steeds vaker gebruikt om mensen op plichten te wijzen of hen te attenderen op de publieke zaak en hun betrokkenheid daarbij.’

Kraamkamer
De Wmo geldt voor Verhoeven als kraamkamer van de participatiemaatschappij. ‘Mensen deden daar cynisch over, omdat de wet die in 2007 in werking trad ten dele een bezuinigingsoperatie inhield. Maar het betrof wel degelijk ook een ideologische operatie, waarbij oprecht werd gedacht dat het beter is om de zorg dichter bij mensen te brengen. Ook toen lag al veel nadruk op participatie van kwetsbare mensen en werd een beroep gedaan op ondersteuning en hulp door sterkere burgers. Balkenende II voegde daar een beroep op eigen verantwoordelijkheid en actieve solidariteit aan toe door de betrokkenheid met de lokale gemeenschap en normen en waarden te nadrukken.’

Rutte I koppelde volgens Verhoeven voor het eerst een tegenprestatie aan een uitkering. ‘En Rutte II stelt burgers zelf verantwoordelijk voor zaken die de overheid voorheen voor hen regelde, met een zwaar beroep op actieve solidariteit. In de afgelopen decennia zien we veel maatregelen waarbij collectieve voorzieningen met de kaasschaaf steeds verder zijn versoberd en gecombineerd met vormen van activering. Door de economische crisis, de stringente noodzaak tot bezuinigen en de drie decentralisatie­bewegingen die zijn ingezet wordt dit activeringsproces van burgers geïntensiveerd.’

De bewering dat de klassieke verzorgingsstaat ten grave is gedragen, is volgens Verhoeven misplaatst. ‘Dat is holle retoriek. De passage daarover uit de Troonrede stuurt mijns inziens vooral aan op een cultuurverandering. Het is heus niet zo dat de AOW verdwijnt, of dat we de AWBZ volledig afschaffen, of dat mensen geen beroep meer kunnen doen op verzekeringen en klassieke vormen van collectieve regelingen.’

Verhoeven: ‘De verzorgingsstaat zoals we hem hebben bedacht, richtte zich op gegeneraliseerde afhankelijkheid, zoals Abram de Swaan het ooit noemde. Minder afhankelijkheid van je directe omgeving en meer van organisaties en collectieve regelingen. Daarbij is zorg een recht, of zij wordt in ieder geval als recht gezien. In dit opzicht is wél sprake van een grote verandering: we gaan zorg nu voor een deel als gunst organiseren, zoals het geval was voordat we de verzorgingsstaat optuigden.’

Boodschapje
In het kader van de Wmo zoeken gemeenten ‘zorgvrijwilligers’, liefst op langdurige basis. Daar schuurt het; uit onderzoek dat Verhoeven deed in Zaanstad, Haarlem en Rotterdam blijkt dat burgers wel een bijdrage willen leveren aan duurzame zorg, maar vooral ad hoc. In hoeverre is te verwachten dat onbetaalde vrijwilligers, die geen formele verplichtingen hebben, zich op dezelfde wijze inzetten als beroepskrachten?

‘Mensen willen best een boodschapje doen voor iemand uit de buurt, maar niet permanent,’ weet Verhoeven uit diverse onderzoeken. ‘Zaanstad onderzocht een paar jaar geleden het vrijwilligerspoten­tieel met een enquête. Dat bleek best groot. Zaanstad startte onder meer een buurthulpcentrale, een interessant vrijwilligersproject waar mensen zich inschrijven die het leuk vinden om klusjes te doen bij anderen. Zij krijgen een telefoontje van een coördinator: “Kees kun jij bij mevrouw Jansen een kattenluikje zagen of het ergste onkruid uit de tuin wieden?”’ Het model werkt, volgens Verhoeven.

‘Alleen zie je dat het vaak gepensioneerden zijn die vrijwilligheid op zich nemen. Wat oneerbiedig gezegd: het Zwitser­Levengevoel. Mensen helpen als het ze uitkomt en aansluit bij wat zij verder in hun leven doen. Gemeenten die het op zo’n basis willen organiseren moeten daar rekening mee houden.’

De grap, zegt Verhoeven, ‘is natuurlijk dat je je dan als overheid instelt op een geïndividualiseerde vorm van betrokkenheid, terwijl gemeenten vaak duurzame relaties nastreven. Op vrijwilligers kun je niet altijd rekenen, tenzij je een hele grote pool organiseert. Die moet altijd groter zijn dan het aantal hulpbehoevenden waar ze voor werken. Alleen dan kun je Jantje nog eens sturen als Pietje niet kan.’

Kritisch debat
Het is de vraag of burgers massaal gehoor zullen geven aan de oproep tot burgerparticipatie, zegt Verhoeven: ‘Mensen helpen als ze daar door een ander om worden gevraagd, niet als de overheid dit doet. Al helemaal niet als ze het idee hebben dat ze, zonder dat dit duidelijk wordt gezegd, voor een bezuinigings­karretje worden gespannen. Dit soort vraagstukken nodigt uit tot een kritisch debat over beleid dat vrijwilligers een grotere rol wil geven binnen het domein van zorg en welzijn.’ 

Verhoeven heeft in de praktijk gezien dat veel professionals het ongewenst vinden als vrijwilligers zich vereenzelvigen met cliënten. ‘Zij vinden dat vrijwilligers zichzelf moeten beschermen tegen veeleisende cliënten. In Rotterdam bijvoorbeeld raden ze het af om een telefoonnummer te geven, want het komt voor dat mensen hun vrijwilliger plat bellen of mailen. Ik heb voorbeelden gehoord van vrijwilligers die gebeld zijn met de vraag: kun je een fles cola voor me kopen? Waarna ze die zelfde dag nogmaals om een andere boodschap werden benaderd.’

Volgens de Amsterdamse socioloog hebben de kabinetten-Rutte I en II met een schuin oog gekeken naar het Big Society-beleid in Engeland. Daarin wordt ten aanzien van beslissingen over de eigen leefomgeving meer macht overgedragen aan lokale besturen en buurten. Ook zet het burgers aan tot sociale actie. Maar volgens Verhoeven zijn er belangrijke verschillen in toonzetting. In Nederland ‘vermoeid en verplichtend’, in Engeland ‘energiek en plezierig’. De Engelse regering stuurt vooral aan op empoweren, de Nederlandse spreekt burgers vooral aan op hun eigen verantwoordelijkheid, maar kent nauwelijks tot geen invloed toe bij het gewenste veranderingsproces.

Verhoeven: ‘Hoewel op Big Society geïnspireerde ideeën over zelfredzaamheid in publieke dienstverlening en over zelf­bestuur bij de inrichting van publieke ruimten doorklinken, blijft het tot nu toe vooral management by speech. Het wordt enorm toegejuicht dat mensen in buurten plantsoentjes gaan opknappen. Maar wat niet wordt aangemoedigd, is dat mensen zeggenschap krijgen over beleidsvorming. De overheid heeft daar te weinig aandacht voor. Als je burgers lokaal aanmoedigt om initiatieven te nemen in hun buurt, creëer je een eenzijdige focus op de zogenoemde doe-democratie. Als overheid richt je je er dan alleen op dat burgers de handen uit de mouwen steken samen met andere burgers. Democratie gaat echter niet alleen over doen, maar ook over politieke zeggenschap. Dat dreigt nu met de hype rond doe-democratie en participatiesamenleving onder te sneeuwen.’

Ruimte krijgen
Hoe kunnen bestuurders, politici en managers ervoor zorgen dat de mensen in de frontlijn en andere uitvoerende professionals na de stelselwijziging hun werk goed kunnen doen? Verhoeven: ‘Managers moeten zich afvragen: hebben de uitvoerende ambtenaren voldoende netwerk binnen de organisatie, of worden ze vooral dwarsgezeten door delen van het apparaat? Succesvol beleid ten aanzien van burgerinitiatieven betekent in de eerste plaats dat ondersteuners de ruimte krijgen om hun werk naar behoren te doen, in de vorm van tijd, middelen en bevoegdheden. En ze moeten toegang hebben tot het management om knelpunten aan de orde te stellen. Het is belangrijk vooraf goede afspraken te maken over de inbedding van burgerparticipatie.’

Het begrip ‘affectief burgerschap’ is geïntroduceerd door de onderzoeksgroep waarvan Verhoeven deel uitmaakt. Volgens de sociologen tonen beleidsmakers, politici en professionals zich tegenwoordig in toenemende mate van hun ‘warme’ kant, met de intentie burgers te inspireren tot gemeenschapszin en saamhorigheid. Maar zijn overheidsorganisaties überhaupt in staat tot empathisch denken en doen?

Ze zouden dat moeten kunnen, denkt Imrat Verhoeven. ‘Als een ambtenaar het stadskantoor uit loopt is hij ook burger. Op de een of andere manier gebeurt er in hun publieke functie iets met ambtenaren dat verhindert dat ze nog als burger denken; ze laten zich vooral leiden door de logica van het gemeentelijk apparaat. Als veel ambtenaren het denkkader van zélf burger zijn goed in hun hoofd prenten, verandert de overheid vanzelf. Dan hoeft het helemaal niet zo’n ingewikkeld proces te zijn. Maar dat is speculeren, meer wens dan werkelijkheid.’

Wie is Imrat Verhoeven?
Dr. Imrat Verhoeven, socioloog en universitair docent bestuur en beleid, houdt zich al bijna vijftien jaar bezig met vraagstukken rond de veranderende relaties tussen politiek, overheid en burgers. De afgelopen jaren deed hij veel onderzoek naar de ‘activerende verzorgingsstaat’ en de rol van emoties in politiek en beleid. De uitkomsten van recent onderzoek staan in de publieksuitgave De affectieve burger. Hoe de overheid verleidt en verplicht tot zorgzaamheid. Verhoeven schreef de bundel samen met onder meer hoogleraar actief burgerschap Evelien Tonkens, Thomas Kampen en Loes Verplanke. Het boek verscheen bij Van Gennep als een van de twee jaarboeken van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.