Omstreden reddingsboei

Nut en noodzaak van onrustprotocollen

Een dramatisch voorval dat niemand kan zijn ontgaan: tijdens een fietstocht verdwijnt de jonge vrouw Anne Faber van de radar, haar stoffelijk overschot wordt na twee weken intensief zoeken gevonden. De verdachte van de moord c.q. doodslag is een veroordeelde zedendelinquent, die tijdelijk woonde in een forensisch-psychiatrische kliniek in Den Dolder. Herbergt de kliniek nog meer potentieel gevaarlijke types? De inwoners willen dat weten.

Burgemeester Koos Janssen van Zeist (waar Den Dolder onder valt) constateert later in zijn wekelijkse column dat er sprake is van ‘grote onrust’ in Den Dolder en omliggende kernen. ‘Veel mensen voelen zich geraakt in hun persoonlijke vrijheid; de angst en onzekerheid zijn groot. Mensen maken zich zorgen over zichzelf en over anderen.’

Gemeenten krijgen regelmatig te maken met incidenten die ontreddering of onrust teweegbrengen of voor individuen en groepen een ingrijpende nasleep hebben. Bij gebeurtenissen die aanvankelijk weinig impact hebben, kan ineens de vlam in de pan slaan, aangeblazen door sociale media. Een pedoseksueel krijgt een huis in een kinderrijke wijk. Een ouder doodt zijn eigen kinderen. Een asielzoekersgezin of een homoseksueel stel wordt weggetreiterd.

Tijdens een buitenlandse schoolreis raken leerlingen gewond bij een ernstig busongeluk. Drugsoverlast in een woonwijk leidt tot schietpartijen. Er is brand gesticht bij een moskee. Een politie-interventie met dodelijke afloop leidt tot rellen.

Sociaal calamiteitenplan
Door de decentralisaties is de verantwoordelijkheid van gemeenten bij allerlei denkbare incidenten toegenomen. Met dat besef voelen zij zich vaak geroepen een ‘onrustprotocol’ vast te stellen, meestal ‘sociaal calamiteitenplan’ (SCP) genoemd. Soms compleet met een opschalingsladder naar analogie van het GRIP-model. Het document beschrijft hoe ambtenaren, bestuurders en andere betrokken partijen die geen deel uitmaken van de generieke crisisorganisatie met (potentiële) calamiteiten moeten omgaan: wie doet wat en wanneer? Hoe kunnen mogelijke gevolgincidenten worden voorkomen dan wel beperkt?

De gedachte achter zo’n protocol is vaak dat het beter is het dak te repareren als het niet regent. Ten tijde van onrust en calamiteiten heeft de organisatie nauwelijks tijd om adem te halen. Op rustiger momenten wordt de agenda doorgaans beheerst door andere prioriteiten. Maar soms wordt het opstellen van een protocol mede ingegeven door een behoefte aan onzekerheidsreductie, beweert onderzoeker Roy Johannink, (co-)auteur van een recent boek over besluitvorming in het stelsel van crisisbeheersing. Het protocol dient mede de externe verantwoording. Johannink: ‘De neiging bestaat te denken dat met een protocol ook een probleem verdwijnt. Terwijl het niet meer en niet minder is dan een hulpmiddel. Waarbij ik voorspel dat als zich een calamiteit voordoet, het waarschijnlijk niet wordt gebruikt.’

Samen met andere experts uit het veiligheids- en crisisdomein schreef hij een opiniestuk op Secondant, het internetplatform Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Hun stelling is dat een apart sociaal calamiteitenplan vaak contraproductief uitpakt en personele onrust in de hand werkt. Nogal polemiserend kopt hun artikel: ‘Onrustprotocol recept voor onrust.’ Die wijsheid ontlenen ze aan elf bijeenkomsten met medewerkers van negentien gemeenten. Consulenten, procesmanagers, beleidsmedewerkers en andere functionarissen: ze bogen zich tijdens de bijeenkomsten over de vraag of hun gemeente voorbereid is op een incident in het sociale domein, en of de organisatie bij escalatie in staat is snel adequate maat regelen te nemen.

De deelnemers aan de bijeenkomsten beweerden volgens hem bijna unisono dat de waarde van zo’n document bij het werken in uitzonderlijke situaties niet groot is. ‘Ons idee is: een probleem in het sociaal domein laat je in eerste instantie oplossen door mensen die daar dagelijks hun werk doen. Daar is geen protocol voor nodig. Met dien verstande dat het beschikken over relevante informatie een randvoorwaarde is.’

Boerenverstand
De breed gedeelde en meest in het oog springende conclusie brengt Johannink op de stelling: ‘Iedere gemeente met goed lopende, reguliere bedrijfsvoeringsprocessen is crisisbestendig.’ ‘Mensen komen een heel eind met het gebruiken van hun gewone boerenverstand’, benadrukt hij. ‘Zo’n onrustprotocol is misschien een pleister op de verkeerde wond. Wij geloven meer in het versterken van de reguliere escalatie- en informatielijnen. Daar is de winst te behalen. In complexe situaties kan een medewerker dan zeggen: teammanager, afdelingshoofd of wethouder, ik voorzie dat deze kwestie andere problemen gaat veroorzaken. Het komt naar onze mening neer op eerder escaleren in de organisatie, inclusief de bestuurlijke lijn’.

Met name dat laatste punt behoeft volgens hem meer aandacht: ‘Lang niet alle medewerkers is het duidelijk dat het informeren van het bestuur ook binnen de reguliere bedrijfsvoering valt.’

In het Handboek Sociaal Calamiteitenplan, een uitgave van onder meer Forum, merkt Onno Kleijngeld, burgemeester van Waalwijk, op dat blauwdrukken bij calamiteiten weinig toevoegen. Over het fenomeen sociaal calamiteitenplan zegt hij: ‘Een dergelijk plan wekt de indruk dat je als bestuur alles onder controle hebt en volledig bent voorbereid. Dat is echter nooit het geval.’ Van hem hoeven onrustprotocollen niet in de papierversnipperaar, want ze hebben wel degelijk nut.

Tip van Kleijngeld: ‘Gemeenten moeten vooral blijven oefenen. Dat is essentieel. Daarnaast is het belangrijk goed te luisteren naar lotgenoten, naar gemeenten die een bepaalde sociale calamiteit achter de rug hebben. Dat laatste is vandaag de dag eenvoudig. Gemeenten die er geen ervaring mee hebben, zijn op de vingers van één hand te tellen.’

De auteurs van het artikel op Secondant benadrukken dat het belangrijk is de ‘normale’ werkwijze van sociale professionals op zowel tactisch als bestuurlijk niveau te verbinden met de werkwijze van het veiligheidsdomein. Dit geldt niet alleen voor gemeenteambtenaren, maar evenzeer voor ketenpartners als GGD, Veilig Thuis, Veiligheidshuis, zorginstellingen en politie. Zij noemen dit bij zowel de calamiteitenbeheersing als eventuele nazorg de ‘gouden lijnen’.

Hartgrondig oneens
Het belang van een netwerk waarin de verschillende spelers elkaar op het juiste moment weten te vinden, wordt onderschreven door Toon Schuiling. Hij is woordvoerder en adviseur van burgemeester en wethouders in Apeldoorn en gepokt en gemazeld als het om crises gaat. Ten tijde van de vuurwerkramp werkte hij in Enschede. In het vervolg van zijn carrière zat hij in Apeldoorn met de neus bovenop het bestuurlijk optreden tijdens het Koninginnedagdrama van 2009. Evenzo op het moment van vestiging van Volkert van der G. in een woonwijk. Schuiling kan zich grotendeels vinden in een aantal aanbevelingen van Johannink c.s., maar is het hartgrondig oneens met de opmerking dat een apart sociaal calamiteiten protocol overbodig is.

‘Wij hebben een grote organisatie die bewezen in staat is om crises op een afdoende manier te managen. Ons protocol, dat sinds 2015 bestaat, is een waardevolle aanvulling. Het brengt scherpte in de organisatie. Bij calamiteiten moet er full commitment zijn in alle geledingen, zowel in de sociale hoek als binnen de crisisbeheersing en -communicatie. We constateerden dat met name in de sfeer van Wmo en de Jeugdwet de vanzelfsprekendheid binnen het sociaal domein om op te schalen en te verbreden onvoldoende was geland, terwijl dat besef elders in de organisatie wel bestond. Niet verbazend, want traditioneel had het sociaal domein binnen de organisatie altijd veel eigenheid.’

Uit de Apeldoornse praktijk noemt Schuiling nog een voorbeeld: een groot gaslek in het begin van de zomer 2014. Het herstel leidde ertoe dat 1400 inwoners langdurig waren verstoken van gas. ‘Dit incident heeft ons er nog meer van doordrongen dat we zo’n kwestie integraal moeten benaderen. Stel dat zoiets gebeurt in een koude winter? In de klassieke crisisbeheersing weet je precies wat je moet doen. Je richt een kerk in als opvangruimte, zorgt voor pakketten en nooddouches.

Maar ook komt de vraag op: waar zitten de kwetsbare mensen die het huis niet uit komen? Om antwoord te krijgen op dergelijke vragen, leveren nu de sociale wijkteams een enorme meerwaarde. Alles is in 2014 prima verlopen, maar zoals ik zei: de vanzelfsprekendheid ontbrak voorheen. Het protocol draagt bij aan verbinding en elimineert de vrijblijvendheid. Met boerenverstand kom je inderdaad een eind, maar een protocol geeft body.’