‘Stel het inkomen van de inwoner voorop, niet de wet'

Werken is voor mensen met een uitkering eerder een bron van onzekerheid dan een bron van inkomsten. Het probleem is onlangs voor het eerst cijfermatig blootgelegd. Nu ligt de bal bij gemeenten om er iets aan te doen.

Geldproblemen
Het is een geliefde uitspraak van beleidsmakers aan alle kanten van het politieke spectrum: 'Werken moet lonen'. In theorie is het stelsel van sociale zekerheid er dan ook op gericht om de stap van een uitkering naar werk zo aantrekkelijk mogelijk te maken. In de praktijk is het echter allesbehalve vanzelfsprekend dat werken inderdaad loont. Dat blijkt uit een onderzoek dat Optimalistic, Muzus en Stimulansz samen uitvoerden. Hoewel een deel van het probleem bij de landelijke wetgeving ligt, is er ook in de werkwijze van gemeenten nog veel ruimte voor verbetering, zeggen onderzoekers Frans Kuiper (Stimulansz) en Suzanne de Visser (Optimalistic).

Het onderzoek richtte zich op mensen met een arbeidsbeperking. Die gaven aan dat het hebben van werk én een uitkering bijna nooit vlekkeloos verloopt. Voor 61 procent van de werkende respondenten zorgde hun inkomsten uit arbeid voor concrete geldproblemen zoals het niet meer kunnen betalen van de vaste lasten. 13 procent ontwikkelde zelfs schulden. Veelvoorkomende problemen zijn het te laat uitbetalen van uitkeringen of het achteraf terugvorderen van al betaalde bedragen. Ook komt het voor dat werk structureel tot een lager inkomen leidt, bijvoorbeeld doordat bepaalde toeslagen of minimaregelingen wegvallen. 32 procent van de werkende respondenten gaven aan dat ze er financieel op achteruitgaan door te werken.

Onzekerheid
'Daar komt nog bij dat 92 procent van de mensen financiële onzekerheid ervaart door te werken', voegt onderzoeker Suzanne de Visser toe. 'Ze weten niet wat een wisseling in inkomen betekent voor de uitkering. En die onzekerheid vinden ze eigenlijk nog erger dan de financiële problemen als gevolg van de verrekening. Dat is hetgeen wat mensen soms echt letterlijk tot waanzin drijft. En ook een reden waarom één derde zegt: ik wil niet meer werken.' Kortom: de onzekerheid rondom de verrekening van loon met de uitkering zorgt voor een aanzienlijk verlies van arbeidspotentieel.

Hoewel het onderzoek is gebaseerd op ervaringen van mensen met een arbeidsbeperking, zijn de conclusies grofweg door te trekken tot de volledige doelgroep van de Participatiewet (de wet waar de algemene bijstandsuitkering onder valt). 'De Participatiewet maakt geen onderscheid tussen mensen met en zonder een arbeidsbeperking. De werkwijze is precies hetzelfde. En de problemen rondom verrekening van loon zijn verweven in die werkwijze', legt Suzanne de Visser uit. 'Het is wel zo dat mensen met een arbeidsbeperking minder vaak volledig uitstromen', voegt Frans Kuiper (Stimulansz) toe. De problemen komen bij hen dus wellicht vaker voor, maar bestaan voor mensen zonder arbeidsbeperking net zo goed.

Inleven
Frans Kuiper hoopt dat de ontluisterende conclusies van het onderzoek zullen leiden tot actie in gemeenteland. 'Sommige problemen zal het rijk op moeten lossen, maar de bal ligt ook bij gemeenten.' Dat begint volgens Kuiper bij ander soort taakopvatting van ambtenaren op de afdeling Werk en inkomen. 'Het uitgangspunt moet niet zijn: mijn taak is de wet uitvoeren. Je kunt beter uitgaan van: wat heeft dit voor effect op de burger? Je moet het inkomen van de inwoner voorop stellen, met respect voor de regels van de wet.'

'Bij het berekenen van de hoogte van de uitkering maakt niemand het totale rekensommetje van wat er onderaan de streep overblijft', vertelt Kuiper. Ambtenaren kennen vaak de Participatiewet wel, maar weten bijvoorbeeld weinig van het effect van toeslagen of minimaregelingen op het inkomen van de inwoner. Daardoor kunnen die zich moeilijk inleven in de dagelijkse realiteit van de inwoner die ze proberen te helpen, en kunnen ze de klant ook niet goed informeren over de gevolgen van bepaalde beslissingen.

Aan het onderzoek is daarom ook een game verbonden die ambtenaren moet laten ervaren hoe het is om van een uitkering rond te moeten komen. Ook zijn er 'procesvisuals' gemaakt die als voorbeeld dienen van heldere communicatie richting inwoners. 'Als de gemeente zich goed kan inleven in de burger en die goed kan informeren, dan zijn we al een aardig eind op weg', aldus Kuiper.

Goede voorbeelden
'Het is echt heel lastig om het goed te doen', geeft Kuiper toe, 'maar het kan wel.' Dat blijkt uit een aantal concrete voorbeelden van gemeenten die met creatieve oplossingen zijn gekomen. Zo werken sommige gemeenten (onder andere Amsterdam, Wageningen, Rotterdam, Doetinchem en Aalten) met premies voor deeltijdwerk, die de nadelige effecten kunnen compenseren. Ook kunnen de gemeenten de bijzondere bijstand aanspreken om bepaalde kosten die samenhangen met werk te vergoeden. 'De wet biedt mogelijkheden om wat voor klanten te doen, als je maar de overtuiging hebt dat je dat moet doen', aldus Kuiper.

Suzanne de Visser noemt de sociale dienst Drechtsteden als goed voorbeeld: 'Die hebben niet één verrekenmethode, maar ze bekijken per klant wat het beste werkt.' Dat betekent wel dat de gemeente moet investeren in kennis en contact met de inwoner. Maar het levert ook wat op, benadrukt De Visser. 'De kans dat het daarna fout gaat, is veel kleiner. Bovendien kun je besparen op de bijstand als er meer mensen parttime gaan werken.'

Goede voorbeelden genoeg dus, maar dat laat ook zien ook dat er nog veel te doen is, vindt Kuiper. 'De goede voorbeelden halen het nieuws, maar dat betekent ook dat het nog geen gemeengoed is. Er is nog veel ruimte voor verbetering.'

Doelverschuiving
Hoe komt het dat het zo vaak fout gaat met de verrekening van loon en de uitkering? Dat heeft veel te maken met de complexiteit van de verschillende regels en regelingen in de sociale zekerheid. Ook is er sprake van 'doelverschuiving' in de uitvoering van de Participatiewet: de oorspronkelijke doelen en intenties van de wet zijn uit het zicht zijn geraakt. De Participatiewet heeft namelijk twee doelen: het stimuleren van arbeidsparticipatie en het bieden van inkomenszekerheid voor mensen die daarin zelf niet kunnen voorzien. 'Maar dat tweede punt is uit het oog verloren', aldus De Visser.

Veel gemeenten stellen het controleren van de rechtmatigheid van de uitkering daarom boven het belang van inkomenszekerheid. Zo kiezen sommige gemeenten ervoor om de uitkering pas vast te stellen zodra de loonstrook binnen is. Die komt echter bijna altijd te laat, waardoor de inwoner langer op de uitkering moet wachten. Ondertussen lopen de vaste lasten natuurlijk wel door. Ook zorgt de periode waarover loon wordt betaald soms voor frictie, bijvoorbeeld wanneer loon wekelijks of vierwekelijks wordt uitgekeerd terwijl de uitkering maandelijks wordt betaald. Tel daar bij op dat steeds meer mensen een flexibel contract en dus wisselende inkomsten hebben. Het resultaat is een verrekening die maar al te vaak in het nadeel van de uitkeringsontvanger uitpakt. 'De burger zelf is de buffer', aldus De Visser.