Mooie woorden

Mooie woorden zeggen, zeker in de wereld van beleid en bestuur, vaak lang niet alles. Maar in het geval van de beleidsplannen die gemeenten in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) moeten maken, geven ze wel een interessant inkijkje in de manier waarop het lokale bestuur met deze megawet omgaat.

 

Vierjaarlijks moeten gemeenten op papier zetten hoe ze de Wmo invullen en verantwoording afleggen aan de gemeenteraad. Wat zijn de plannen, de doelen, de visies, wat staat er op stapel? De rijksoverheid heeft bij de invoering van de Wmo in negen zogenaamde prestatie velden een aantal kaders geschetst voor de uitvoering van de wet en benoemd aan welke gebieden gemeenten in ieder geval aandacht moeten schenken. Dat gaat van de vage doelstelling ‘leefbaarheid in wijken bevorderen’ tot de concrete opdracht om de thuiszorg te regelen. Maar bovenal is het de bedoeling van de wet dat gemeenten lokaal invulling geven aan het doel de participatie van alle burgers te behouden en bevorderen. Gedacht wordt dat gemeenten het best zicht hebben op de lokale noden van burgers en dat ze dat in gericht beleid kunnen om zetten. Dat moet dan ook in die beleids plannen terug te vinden zijn.

 

Binnenlands Bestuur legde twaalf beleidsplannen naast elkaar. Gekozen zijn plannen van gemeenten verschillend in grootte. De stukken zijn met elkaar ver geleken op een zestal punten om een indicatie te krijgen van de mate waarin gemeenten een eigen stempel op Wmo-beleid willen en kunnen zetten.

 

Voor dit vergelijkend onderzoek zijn de Wmo-beleidsplannen bekeken van Groningen en Amsterdam (meer dan 100 duizend inwoners), Deventer, Middelburg, Heerenveen, Oss (tussen 40 en 100 duizend inwoners), Borsele, Losser, Wassenaar (tussen 15 en 40 duizend inwoners) en Neerijnen, Anna Paulowna, Oostzaan (minder dan 15 duizend inwoners).

 

Afrekenbaarheid

 

De Wmo is een behoorlijk vage wet. De opdracht om thuiszorg te regelen is heel duidelijk, maar daarnaast moet vooral de participatie worden vergroot, de verantwoordelijkheid weer bij de burger gelegd en de civil society versterkt. Wanneer is deze opdracht geslaagd? Hoe weet je of je het goed doet? Waar kan de gemeenteraad het bestuur straks op controleren en afrekenen? Een aantal gemeenten waarvan de plannen zijn bekeken stelt zich deze vraag in het geheel niet. Daar ontbreken concrete doelen en prestatieindicatoren. Bijna alle gemeenten worstelen duidelijk met het vraagstuk en hebben een mix tussen concrete doelen en vage afspraken. Oss bijvoorbeeld, belooft overlast van jongeren in de wijken terug te dringen, maar operationaliseert dit verder niet. Terwijl het realiseren van een zorg- en welzijnsplein wel weer heel concreet is. Vage indicatoren zijn in vrijwel elk plan terug te vinden. Want wat betekent het dat de gemeente ‘de regie neemt’, of dat er meer participatie van mantelzorgers moet komen? En waar het wel concreet is, ontbreekt de context. Want het instellen van een jeugdraad is een zichtbare maatregel, maar wat wil de gemeente dat er uit die raad gaat komen?

 

Soms ook zijn de doelen heel duidelijk, maar dan toch alleen te begrijpen voor ingewijden. Want wat te denken van het zorgloket in de gemeente Losser, dat, zo lezen we, ‘maximaal diep en maximaal breed’ moet worden. Groningen en Heerenveen geven in hun respectievelijke plannen heel duidelijk aan per punt wat de uitgangssituatie is en wat er bereikt moet worden. Waarbij de Friezen een effectmeting toevoegen, wat de afrekenbaarheid verder vergroot. Maar het meest duidelijk over concrete ambities is Oostzaan. Die gemeente heeft op elk terrein volledig concrete prestatie-indicatoren geformuleerd, zoals het totaal aantal aangepaste bussen dat straks moet rijden, de gewenste afname van het aantal klachten over openbare ruimte en het aantal schoolverlaters.

 

Wet voor wie?

 

De Wmo is een wet gericht op alle burgers, maar de nadruk heeft het afgelopen jaar erg gelegen op zieken, gehandicapten en andere hulpbehoevenden. Niet gek, gezien alle ophef over de thuiszorg, de belangrijkste nieuwe taak die gemeenten er door de Wmo bij kregen. Maar ook in de beleidsplannen, die moeten gaan over de Wmo als brede participatiewet, ligt de nadruk vaak op deze groepen. Ook de jeugd komt in meer plannen terug als een doelgroep waar de gemeente zich specifiek op richt. Logisch, want preventief jeugdbeleid is een apart prestatieveld. Alleen Amsterdam heeft in haar plan speciale aandacht voor allochtonen en stelt bij huiselijk geweld bijzondere aandacht te richten op mannelijke slachto_ ers. In Middelburg wordt het plan na kritiek van de cliëntenraad aangepast en worden asielzoekers als bijzondere doelgroep in het plan opgenomen.

 

Wassenaar heeft jeugd bewust niet als speciaal thema benoemd. De gemeente heeft dit wel overwogen. De reden van jongeren geen apart thema te maken: ‘jeugd’ is volgens Wassenaar zo breed dat jongeren in alle beleidsvelden wel weer terugkomen.

 

Opvallend ten slotte is de manier waarop de Noord-Hollandse gemeente Anna Paulowna de Wmo-doelgroepen definieert. Het plan is helemaal opgesteld rond negen burgertypen zoals ‘de zelfredzame burger’, ‘de burger op leeftijd’, ‘de economisch en sociaal kwetsbare burger’ en ‘de burger die vrijwilligerswerk doet’. Per type is beschreven welke vragen deze burgers zouden kunnen hebben, wat de gemeente voor ze kan doen et cetera. Waarom de gemeente juist voor deze burgertypes heeft gekozen wordt niet uitgelegd. Noch is duidelijk hoe wordt omgegaan met mensen die bijvoorbeeld zowel oud, als zelfredzaam, als vrijwilliger zijn

 

Eigen visie

 

De Wmo is, zo wordt van alle kanten steeds benadrukt, een lokale wet. De rijksoverheid heeft met de negen prestatievelden de kaders geschapen: op deze terreinen moéten gemeenten in ieder geval beleid formuleren. Maar wat voor beleid dat is en waar ze de accenten leggen - een beetje meer van dit en wat minder van dat - daar zijn de gemeenten vrij in. Dat leidt dan ook tot volkomen verschillende uitgangspunten in de beleidsplannen.

 

Enerzijds is er een groep gemeenten die een compleet eigen visie presenteert op burgerschap, de functie van vrijwilligerswerk, de eigen taken en op wat de Wmo van ze vraagt. De bekende behoeften piramide van Maslow wordt er door meerdere gemeenten bij gehaald om uit te leggen wat ze denken dat burgers willen en hoe ze daarop in kunnen spelen. En aan de andere kant zijn er de gemeenten (de meeste) die de negen prestatievelden aflopen en alleen benoemen wat de wetgever van ze vraagt. Heerenveen, Amsterdam en Groningen laten de prestatievelden in hun plannen helemaal los en benoemen zelf een aantal speerpunten. In het plan van Anna Paulowna worden de velden niet eens genoemd. Heerenveen heeft een bijzonder uitgebreide visie; de Friese stad vertaalt Maslow naar een eigen Wmo-ladder en past daar de gemeentelijke taken op aan. De lezer is al twintig pagina’s verder voor het eerste concrete beleidspunt wordt genoemd.

 

De prestatievelden zouden, zo werd bij de invoering van de Wmo gevreesd, kunnen leiden tot verkokering van beleid. Dat gevaar lijkt het grootst bij de gemeenten die bij hun plannen de prestatievelden als leidraad nemen. Inderdaad doen de meeste gemeenten die dit doen geen poging verbindingen te leggen. En waar dat wel gebeurt komt het soms nogal krampachtig over. Zo meldt Oss dat onder steunen van vrijwilligers ook bijdraagt aan de leefbaarheid in wijken. Dat zal vast zo zijn, maar beleidsconsequenties worden er niet aan verbonden. Ten slotte raakt de Wmo ook aan andere beleidsterreinen, zoals de bijstand of onderwijs. De meeste plannen gaan hier niet op in. Uizonderingen zijn Borssele en Wassenaar. De laatste gemeente gaat ook alle beleid, van huisvesting tot onderwijs, tegen het licht houden en tegen de Wmo-doelstellingen afzetten.

 

Couleur locale

 

Een gemeente met een heel jonge bevolking moet andere dingen doen om de participatie te bevorderen dan een gemeente met een flink grijze bevolking. Het zou bijna mogelijk moeten zijn uit het beleidsplan op te maken om wat voor gemeente het gaat. Voor vier van de onderzochte gemeenten gaat dit in het geheel niet op (Middelburg, Losser, Wassenaar, Anna Paulowna), de rest doet dit allemaal in meer of mindere mate wel. Een enkele gemeente verwijst alleen kort naar eerder gedaan onderzoek over bijvoorbeeld het aantal mantelzorgers, maar er is ook een aantal gemeenten met bijzonder uitgebreide analyses.

 

Zo geeft Heerenveen bij ieder geformuleerd beleidspunt een analyse van de lokale context. Borsele begint het plan met een bespiegeling op de algemene ontwikkelingen in Nederland, zoals vergrijzing en minder tijd voor vrijwilligerswerk, waarna een uigebreide analyse van de bevolking volgt. Hierbij is onder meer gekeken naar leeftijdsopbouw, aantal uitkeringsgerechtigden en opleidingsniveau.

 

Leesbaarheid

 

Van gortdroge ambtenarentaal tot bloemrijke vergezichten: de manier waarop de plannen zijn geschreven loopt enorm uiteen. Het uitgangspunt is soms al van de voorpagina af te lezen aan een wervend bedoeld motto. Of, zoals in Heerenveen, aan een citaat dat de toon zet - in dit geval uit De Steppenwolf van Herman Hesse. Sommige gemeenten hebben bij het opstellen van de plannen er duidelijk rekening mee gehouden dat dit niet een puur ambtelijk stuk moest zijn. Met name het beleidsplan van Amsterdam leest als een trein en ziet eruit als een reclamefolder; vol met foto’s, kaders, vele voorbeelden en verhaaltjes van burgers. Ook het Groningse plan is duidelijk geschreven met de belangstellende burger in het achterhoofd, met een uitgebreide, maar goed verteerbare uitleg van de wet en toegankelijk taalgebruik.

 

Hoe anders is de stijl van de plannen uit Oostzaan, Oss en Neerijnen, die alle juist erg zakelijk zijn geschreven. Oostzaan begint haar plan zelfs met een juridische analyse van de wet en de bijstelling van financiële kaders. Ook staat bij elke taak de naam van de verantwoordelijke ambtenaar en het aantal uren dat hij of zij te besteden heeft. Neerijnen probeert de ambtelijke taal te verhelderen met tekeningen. Dit pakt echter niet steeds goed uit. Wat te denken van een tekening van een omgekeerde piramide met in de ene bovenhoek de tekst ‘platform Wmo’ en in de andere ‘breed overleg Wmo’? De tekst erbij: ‘De onderstaande structuur leidt tot een balans tussen ongeorganiseerd en georganiseerd overleg en tussen gebruikers en belangenbehartigers.’

 

Hoewel ‘lang’ vast niet altijd ‘beter’ betekent is de uiteenlopende lengte van de plannen wel opvallend, ook omdat er lang niet altijd een relatie is tussen lengte en gemeentegrootte. De Deventer ambtenaren schreven met 65 pagina’s het meest, hun collega’s uit Losser hielden het met 28 kort (beide exclusief bijlagen).

 

Ambities

 

Met de thuiszorg hebben gemeenten er een compleet nieuwe taak bijgekregen. Andere prestatievelden zijn voor de meeste gemeenten helemaal niet nieuw. Neem het eerste veld: het bevorderen van de leefbaarheid en sociale samenhang in wijken en buurten. Geen gemeente die daar niets mee doet, net als met de prestatievelden aanpakken van huiselijk geweld en verslavingszorg.

 

Van veel plannen is lastig te beoordelen welke van de genoemde beleidsvoornemens nieuw zijn en welke er al waren en onder het kopje Wmo bij elkaar zijn geharkt. Groningen meldt in het plan expliciet dat op veel punten al lang beleid wordt gemaakt en dat de gemeente zich in het plan dan ook vooral op de nieuwe taken concentreert. Andere beleidsplannen wekken wel degelijk de indruk meer een obligate opsomming te zijn van reeds bestaand beleid, met hier en daar iets nieuws. In het plan van Anna Paulowna valt vooral op dat de gemeente op bijna alle punten nog beleid moet formuleren. Steeds wordt verwezen naar nota’s die er nog aankomen. Dat geldt overigens op de laatste drie prestatie velden (verslavingszorg, vrouwenopvang en geestelijke gezondheidszorg) voor bijna alle gemeenten. Op die terreinen worstelen veel gemeenten nog duidelijk met de vraag wat ze precies willen.