Leren van de toeslag-affaire

Essay door Han Polman *

Te veel is de toepassing van regelgeving, richtlijnen, protocollen en opgelegde taakstellingen een doel op zich geworden, waarachter bestuurders en ambtenaren zich verschuilen bij signalen over onrechtvaardige uitwerking in specifieke gevallen. Natuurlijk moeten de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (redelijkheid en billijkheid) altijd uitgangspunt zijn.

De politieke reactie op Ongekend onrecht lijkt wat door te slaan dat de menselijke maat wel kan worden gegarandeerd door het gewoon hanteren van deze algemene beginselen en een structurele invoering van een hardheidsclausule zodat altijd van regels kan worden afgeweken. Daarmee zou de wetgever zichzelf onnodig buiten spel zetten. Met het risico van rechtsongelijkheid en een nog groter beroep op de rechterlijke macht. Als de wet niet deugt, moet je de regels aanpassen.

Een jaar geleden adviseerde de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in haar advies Een sterkere rechtstaat dat die rechtstaat alleen zijn functie kan vervullen als in een samenleving sprake is van een levendige rechtsstatelijke cultuur. Dat vraagt besef bij alle spelers om de waarden van de rechtsstaat centraal te stellen en zijn spelregels te volgen, zowel bij het maken van beleid en regels als de toepassing daarvan op zo’n manier dat de menselijke maat echt past. In het openbaar bestuur moeten we oppassen dat elke opgave niet weer een nieuwe ommuurde sector wordt met aparte spelregels. Sommige opgaven zijn vanwege de vele onderlinge afhankelijkheden aan zo veel onderdelen van overheden of samenwerkingsverbanden toebedeeld, dat het de voortgang van resultaten en de verantwoording niet ten goede komt.

Ook wanneer meerdere overheden betrokken zijn bij een opgave is het belangrijk de taken helder en zo eenvoudig mogelijk te verdelen. De mogelijkheden die er zijn om complexiteit te reduceren door sommige taken aan één overheid toe te delen, worden niet altijd voldoende benut. Daar kan meer gebruik van worden gemaakt onder de voorwaarde om bij de vorm en inhoud van samenwerking op overeenstemming gericht overleg te voeren met andere overheden en partners die samen werken aan een opgave. Maar uiteindelijk wel met het doel om knopen door te kunnen hakken en democratisch verantwoording af te leggen.

Gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld, maar niet alle gevallen zijn gelijk. Na de decentralisaties in het sociaal domein wordt zichtbaar dat er grenzen zijn aan hoeveel verschil maatschappelijk wordt geaccepteerd. Er lijkt minder draagvlak te zijn voor verschillen in persoonsgebonden uitkeringen dan bij collectieve voorzieningen.

Ruimte voor maatwerk
Maatwerk in de interbestuurlijke samenwerking leidde in de afgelopen kabinetsperiode vaak tot knutselen. Soms met resultaten, vaak ook ad-hoc en incidenteel. Er zijn regiodeals gesloten waar regio’s met co-financiering hun regionale agenda (incidentele) impulsen konden geven, er zijn afspraken gemaakt over de totstandkoming van regionale energiestrategieën, bij de jeugdzorg wil het rijk regio-indelingen opleggen en er zijn deals afgesloten op het terrein van de woningmarkt. Er is een grote diversiteit aan sectorale regio’s ontstaan, zowel beleid- als uitvoeringsdiensten en samenwerkingsverbanden; op het terrein van arbeidsmarkt, uitvoeringsdiensten voor vergunningverlening en milieuhandhaving en niet te vergeten de veiligheidsregio’s die tijdens de COVID-19 pandemie zo’n belangrijke rol spelen. Daarmee heeft een grote versnippering op regionaal niveau plaatsgevonden, waardoor veel leden van gemeenteraden door de bomen het bos niet meer zien.

Maatwerk vraagt spelregels. Veel belangrijke transities komen op regionaal niveau tot stand. In het rapport Als een overheid van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen staat dat overheden vooraf duidelijke afspraken moeten maken over wie wat doet, met wie en waarmee. Dat lijkt een open deur en het is eigenlijk wel ernstig te moeten vaststellen dat dit in praktijk vaak niet wordt opgevolgd.

Niet elke streek of regio is hetzelfde. Sommige provincies zijn als schaal heel logisch voor verschillende regionale opgaven. In die gevallen is meer integratie van regionale samenwerking gewenst waardoor democratische verantwoording via Provinciale Staten kan worden geborgd. Voor alle provincies geldt dat ze met ruimte voor maatwerk in overleg met gemeenten tot niet vrijblijvende afspraken kunnen komen over regionale beleidsvorming en uitvoering, passend bij de aard en schaal van de opgaven in de desbetreffende regio’s.

Politieke wensen
In de relatie tussen ambtelijke organisaties en politiek bestuur is het motto ‘u vraagt wij draaien’ vaak overheersend in gedrag en cultuur. Daar wijst de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties van de Tweede Kamer ook op in haar recente rapport Klem tussen balie en beleid. Hoewel de commissie zich richtte op landelijke uitvoeringsorganisaties, is ook veel herkenbaar op decentraal niveau. Politieke aandacht voor de uitvoerbaarheid van politieke wensen vraagt een respectvolle omgang tussen politiek bestuur en ambtelijke organisatie, tussen beleid en uitvoering. Dat is een vorm van samenspel dat voortdurend aandacht en onderhoud behoeft.

Vooral topambtenaren krijgen steeds vaker de rol om de politiek bestuurder uit de wind te houden. Terwijl ambtenaren een professionele verantwoordelijkheid hebben voor goed bestuur, tegenspraak en kritische advisering. Zoals de afgelopen jaar overleden oud topambtenaar Arthur Docters van Leeuwen ooit zei: “Je mag wel onwenselijke adviezen geven als het maar niet onwelvoeglijk is.”

De uitvoerbaarheid van politieke wensen kan sterk worden bevorderd door opgaven en regionaal gericht werken ook structureel te vertalen in het nieuwe kabinet en in haar verhouding tot de rijksdienst. Daarvoor zijn geen grote, dure departementale herindelingen nodig (met ministers ‘van’ en ‘voor’). Tijdens de kabinetsformatie kunnen politieke portefeuilles worden verdeeld. De ambtelijke ondersteuning kan vanuit verschillende onderdelen van de rijksdienst plaatsvinden. Eigenlijk heeft het huidige kabinet hier al ervaring mee opgedaan, toen de minister van Binnenlandse Zaken gedurende haar langere afwezigheid werd vervangen door collegae zonder dat departementen hoefden te worden heringedeeld.

Perverse prikkels
In veel gevallen zijn financiële prikkels en taakstellingen een doel op zich geworden en hebben dan een averechts effect op de boogde gezamenlijke doelen. Daarmee worden institutionele belangen leidend in plaats van de maatschappelijke opgave. Die les mag inmiddels ook wel getrokken worden uit de decentralisatiekortingen die gepaard gingen met de decentralisaties in het sociaal domein. Als gevolg hiervan kregen gemeenten te maken met grote tekorten. De veronderstelling dat de participatiesamenleving en integraal en lokaal werken zou leiden tot een doelmatiger uitvoering, bleek in de praktijk lastig waar te maken. De decentralisatie was vooral ingegeven door hoog oplopende zorguitgaven bij de rijksoverheid. Het perverse zit er in dat gemeenten werden opgezadeld met de onbeheersbare zorguitgaven zonder effectieve mogelijkheden die te beheersen.

Er is een verrommeling van de financieel- bestuurlijke verhoudingen gaande. Structurele uitdagingen krijgen tijdelijke financiële oplossingen. Er is een grijs gebied ontstaan: de algemene uitkering als algemene vrij besteedbare middelen en het beroep dat er voor rijksdoelen op wordt gedaan met nadere eisen en informatieverplichtingen. Departementen eisen eenzijdig te pas en te onpas cofinanciering van decentrale overheden. Er is hoge nood aan duidelijke financiële spelregels. Wanneer taken met centrale voorschriften gepaard gaan, zijn specifieke uitkeringen geen vloek. Eenduidige, herkenbare spelregels voorkomen ook dat de koepels van decentrale overheden telkens in onderhandeling moeten met het kabinet en zich daarbij laten verleiden om deals te sluiten die niet bijdragen aan evenwichtige verhoudingen tussen overheden.

Voor democratische en doelmatige afwegingen binnen gemeenten en provincies zou het goed zijn wanneer die overheden eindelijk zouden kunnen beschikken over een groter eigen belastinggebied. Dit kan zonder belastingverhoging als tegelijkertijd de inkomstenbelasting wordt verlaagd. Een voorwaarde is wel dat in spelregels wordt bepaald dat het eigen belastinggebied bedoeld is als vrije decentrale beleidsruimte. En het rijk daarvan geen misbruik maakt met nieuw beleid met allerlei verplichtingen die decentrale overheden uit eigen middelen moeten financieren, omdat ze toch een eigen belastinggebied hebben. De afstand tussen beleid en uitvoering is vaak veel te groot. Daardoor worden relevante uitvoeringsaspecten onvoldoende betrokken bij het ontwikkelen van beleid. Centrale uitvoeringsorganisaties van de overheid proberen de dienstverlening te verbeteren. Echter, wanneer gemeenten een taak zouden hebben gehad bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag, mag worden verwacht dat bij desastreuse uitvoerings-effecten eerder actie zou zijn ondernomen, onder druk van lokale nabijheid en de lokale democratie.

De commissie over de kinderopvangtoeslag wijst op het massaproces in de uitvoering. Er zijn spelregels nodig voor de digitale transformatie. Op dit moment lijken verschillende overheden hun eigen weg te volgen in (nieuwe) toepassingen van informatietechnologie. Dat leidt tot risico’s op onrechtvaardigheid en inbreuken op publieke waarden waaronder privacy en anti-discriminatie. Om dat te voorkomen is een invoering- en uitvoeringstoets, zoals het kabinet voorstelt in haar reactie op het rapport Ongekend onrecht, onvoldoende.

Datasturing biedt enerzijds onmiskenbaar meer kansen voor rechtvaardiger en doeltreffender uitvoering van beleid. Het is bijvoorbeeld niet meer van deze tijd dat voor het gebruik van voorzieningen in de Generieke Digitale Infrastructuur overheden elkaar onderling rekeningen sturen. Anderzijds moet een voorwaarde zijn dat burgers in alle gevallen makkelijker toegang en inzicht krijgen in de gegevens die de overheid van hen gebruikt. En als het niet klopt eenvoudiger kunnen corrigeren. Bovenal zal bij datasturing zowel in de ontwerpfase als in het gebruik, transparante verantwoording basis moeten zijn. Doel daarvan is dat burgers en democratische organen het gebruik van data continu kunnen toetsen op publieke waarden.

Rutte-doctrine
Nieuwe spelregels en afspraken staan of vallen bij een cultuur waarin signalen van onbedoelde effecten doorkomen en tot democratische afwegingen tot bijstelling van beleid en uitvoering kunnen leiden. Belangrijke les is dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ook voor niet-juristen veel meer leidend moeten zijn. Dat hoort bij de ziel van elke overheidsorganisatie en de mensen die er werken. Eenzijdige gerichtheid en overheersing van efficiëntie is een bewezen risico voor de legitimatie van de rechtstaat.

In de discussie van de kinderopvangtoeslag stond de zogenoemde Rutte-doctrine centraal. Daarmee werd bedoeld dat relevante informatie niet openbaar werd gedeeld. Maar ook de al oudere Oekaze-Kok, waarbij rijksambtenaren geen contact met Kamerleden mochten hebben, heeft geen positieve uitwerking gehad in de cultuur van informatieverschaffing en zicht op uitvoering met betekenis voor de regelgeving. Op decentraal niveau lijkt gelukkig sprake van meer ontspanning in de verhouding tussen ambtenaren en volksvertegenwoordigers; de rijksoverheid kan daar een voorbeeld aan nemen.

Over een paar dagen zijn er verkiezingen en kort daarna beginnen de onderhandelingen voor een nieuw kabinet. Het zou mooi zijn dat de huidige politieke eensgezindheid om het in de uitvoering beter te doen, echt wordt vertaald in concrete afspraken. Dat is nodig om de grote maatschappelijke opgaven tot resultaten te brengen. En om het vertrouwen van burgers in hun overheid, die door de coronacrisis extra op de proef is gesteld, te houden en te herwinnen.

* Han Polman voorzitter van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en  commissaris van de koning in de provincie Zeeland.