Lege schoolkas treft gemeenten

‘Toen ik wethouder van jeugdbeleid en onderwijs werd, verwachtte ik mijn handen vol te hebben aan het jeugdbeleid. Maar onderwijs? Buiten onderwijshuisvesting heeft de gemeente daar geen verantwoordelijkheid voor, dacht ik.’

Thea Koster, CDA-wethouder in Leeuwarden, weet inmiddels beter. Het bijna-faillissement van Proloog, de stichting die vijftien openbare basisscholen in de Friese hoofdstad bestuurt, bezorgde haar slapeloze nachten. Bij de verzelfstandiging in 2009 leek het nieuwe schoolbestuur financieel gezond.

Proloog kreeg een bruidsschat mee van 1,5 miljoen euro en beschikte daarnaast over een reserve van 3,3 miljoen. Dat vermogen is razendsnel verdampt. Het eerste jaar op eigen benen eindigde met een verlies van bijna 1,5 miljoen euro. In 2010 liep het tekort op naar 3 miljoen.

Ook in 2011 kregen bestuur en directie geen vat op de inkomsten en uitgaven; het lukte ze niet eens om een begroting op te stellen. Halverwege dat jaar lijkt Proloog af te stevenen op een exploitatietekort van 10 tot 12 miljoen, een overschrijding van het jaarbudget met 40 tot 50 procent. ‘Wij moeten in Leeuwarden 14 tot 18 miljoen structureel bezuinigen, 10 procent van het budget’, vertelt Koster. ‘Als je dan hoort dat het openbaar onderwijs een tekort heeft van 10 miljoen, zit de schrik er goed in.’

De wethouder was niet meteen van plan te hulp te schieten toen het Proloogbestuur aanklopte voor steun. De gemeente heeft ook geen directe financiële verantwoordelijkheid voor het openbaar onderwijs. Verzelfstandigde openbare scholen ontvangen de bekostiging rechtstreeks van het ministerie van Onderwijs. ‘Mijn eerste gedachte was: Proloog is verantwoordelijk voor het wanbestuur, laat ze het zelf maar oplossen. Desnoods gaan ze failliet.’

Wettelijke plicht

Maar dat bleek geen optie, want een gemeente heeft een wettelijk vastgelegde plicht te zorgen voor algemeen toegankelijk onderwijs. ‘Bij een faillissement keert het openbaar onderwijs dus weer terug bij de gemeente’, verklaart Koster.

Bovendien zou zo’n faillissement voor veel onrust in de stad zorgen.‘Ik heb ontzettend veel telefoontjes en mailtjes van bezorgde ouders en van leerkrachten gekregen die op straat zouden komen te staan. Die onrust heeft de doorslag gegeven. We vonden het niet sociaal om Proloog failliet te laten gaan.’

Leeuwarden leende Proloog 1,5 miljoen euro om de acute liquiditeitsproblemen op te lossen en plaatste het stichtingsbestuur min of meer onder curatele. De twee falende directieleden maakten plaats voor een interim-manager en in het bestuur werd een zetel vrijgemaakt voor een toezichthouder namens de gemeente. In het najaar van 2011 bereikte de interim-directeur overeenstemming met de vakbonden over een reorganisatie waarbij zo’n 15 procent van het aantal arbeidsplaatsen verdwijnt. Daardoor lijkt het lek nu boven.

Het personeel dat op de afvloeiingslijst staat, krijgt pas per 1 augustus ontslag, maar een groot deel is al vrijwillig vertrokken. Daardoor is het tekort over 2011 lager uitgevallen dan gevreesd. Vanaf augustus zit Proloog weer in de zwarte cijfers, verwacht de wethouder.

Het zal daarna nog 6 tot 8 jaar duren voor Leeuwarden zijn geld terug heeft, maar van kwijtschelden kan geen sprake zijn, vindt de wethouder. Zij vindt dat Proloog moet voelen dat er fouten zijn gemaakt. ‘Er was echt sprake van wanbeleid en dat moet je niet met één druk op de knop wegpoetsen.’

Heinrich Winter, hoogleraar toezicht bij de Rijksuniversiteit Groningen, deed in opdracht van de rekenkamer van Leeuwarden onderzoek naar wat er misging bij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Hij concludeert dat het bestuur van Proloog niet voldoende alert heeft gereageerd op de daling van de inkomsten. Na de verzelfstandiging werd er juist flink geïnvesteerd in ict en elektronische schoolborden. En er werd extra personeel aangenomen, terwijl het aantal leerlingen terugliep.

De gemeente Leeuwarden is er op haar beurt veel te makkelijk van uitgegaan dat Proloog op eigen benen kon staan. Voor de verzelfstandiging was al duidelijk welke risico’s er op het openbaar onderwijs afkwamen, maar die risico’s zijn niet in kaart gebracht. De gemeente koos vervolgens voor een lichte vorm van toezicht: Proloog hoefde alleen de begrotingen en jaarrekeningen aan de gemeenteraad voor te leggen.

 ‘Een uitgebreider informatiearrangement vond men niet nodig omdat de gemeenteraad niet besefte dat de verzelfstandiging maar schone schijn is’, stelt Winter. ‘De gemeenteraad dacht bij de verzelfstandiging: wij zijn van de problemen af. Maar die kwamen als een boemerang terug. Het openbaar onderwijs is een publieke verantwoordelijkheid en blijft dus altijd op het bordje van de gemeente liggen.’

Lichtvaardig

Veel gemeenten hebben dat onvoldoende beseft en zijn daardoor net als Leeuwarden veel te lichtvaardig met de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs omgegaan.

Neem de gemeente Groningen. Ook daar ging men er zonder uitgebreid onderzoek vanuit dat het openbaar onderwijs makkelijk op eigen benen zou kunnen staan. Het bestuur van O2G2, de stichting waarin 21 openbare basisscholen en 7 VO-scholen zijn ondergebracht, kwam er snel achter dat er veel te veel personeel in dienst was.

Het vermogen dat O2G2 bij de verzelfstandiging meekreeg, was onvoldoende om zelf orde op zaken te stellen, concludeerde een onafhankelijke onderzoekscommissie eind januari. De gemeente moet dat vermogen nu met 11,5 miljoen euro versterken. Bovendien claimt het Groningse bijzonder onderwijs een gelijk bedrag.

Proloog en O2G2 zijn niet alleen door een nonchalant uitgevoerde verzelfstandiging in de financiële problemen gekomen. Na jaren van voorspoed waarin de reserves flink gespekt werden, keert het tij in het onderwijs. Veel schoolbesturen hebben te maken met krimp van het aantal leerlingen en dalende subsidies. En de structurele bezuiniging van 300 miljoen euro op het onderwijs voor zorgleerlingen moet nog worden doorgevoerd.

Die tegenwind vraag meer financiële stuurmanskunst en die hebben lang niet alle schoolbesturen in huis. Dat is al te zien aan de jaarcijfers over 2010. Daaruit blijkt dat tweederde van alle schoolbesturen (openbaar en bijzonder) in de rode cijfers zit.

De schoolbesturen hebben gemiddeld genomen voldoende reserves om die tekorten op te vangen, maar bij een schoolbestuur dat niet in control is, slinken de reserves razendsnel. Gemeenten moeten dus niet raar opkijken als ‘hun’ openbaar onderwijs binnenkort in de schulden blijkt te zitten.

Opheffingsnorm

De verzelfstandigde openbare scholen kloppen niet alleen bij gemeenten aan als de tekorten oplopen. De gemeente Amstelveen maakt 75.000 euro per jaar over naar de stichting Amstelwijs, die acht openbare basisscholen bestuurt. Met dat geld wordt de openbare school in Nes aan de Amstel opengehouden.

De enige school in het dorp telt 115 leerlingen en zit daarmee onder de plaatselijke opheffingsnorm die het ministerie van Onderwijs hanteert. Dat probleem is opgelost door van de school een nevenvestiging van een andere openbare school in Amstelveen te maken. Daardoor krijgt het verzelfstandigde bestuur wel minder subsidie van OCW. Want twee kleine scholen met ieder 100 leerlingen leveren meer op dan één school met 200 leerlingen. Het verschil past de gemeente Amstelveen bij.

‘Het gat is 75.000 euro en dat hebben wij ervoor over. Nes aan de Amstel is een dorpje dat wij graag vitaal houden en daar speelt de school een belangrijke rol in’, stelt onderwijswethouder Herbert Raat (VVD).

Het Amstelveense probleem is niet uniek. Bevolkingskrimp doet zich in het hele land voor. In 2010 zaten er daardoor al 870 basisscholen (10 procent van alle locaties) onder de opheffingsnorm. In 2015 zijn dat er 1.000, berekende het Onderwijsblad van de Algemene Onderwijsbond.

Zwaar weer voor het onderwijs dus. Janine Eshuis, beleidsmedewerker bij VOS/ABB, de vereniging van openbare scholen, adviseert gemeentebesturen daarom het toezicht op het openbaar onderwijs nog eens kritisch tegen het licht te houden. ‘Gemeenten intensiveren het toezicht nu al als tijdelijke maatregel om de schade te herstellen. Maar je kunt dat natuurlijk beter voorkomen door een vinger aan de pols te blijven houden. Puinruimen kost altijd meer geld. Dus je kunt beter structureel investeren in de relatie.’

Dat moet dan op een informele manier, want het formele toezicht van gemeenten verdwijnt juist. In 2010 is een nieuwe wet van kracht geworden waarin is vastgelegd dat er in het onderwijs een scheiding aangebracht moet worden tussen bestuur en toezicht.

Veel schoolbesturen voeren daarom het raad van toezicht-model in. De directie wordt dan college van bestuur en het stichtingsbestuur wordt raad van toezicht. De toezichthoudende rol die gemeenteraad had verdwijnt: de raad benoemt alleen nog de leden van de raad van toezicht. Invoering van een raad van toezicht is overigens niet verplicht. ‘Er zijn ook andere modellen voor het scheiden van bestuur en toezicht’, weet Janine Eshuis. ‘En er zijn ook besturen die zeggen: wij zijn nog niet zover.’

Eigen benen

Door de invoering van het nieuwe governancemodel komt het openbaar onderwijs pas echt op eigen benen te staan. In de huidige situatie moet de gemeenteraad begrotingen en jaarrekeningen goedkeuren en benoemt de raad de bestuursleden. Bij wanbestuur en taakverwaarlozing kan de gemeenteraad optreden en eventueel bestuursleden ontslaan.

Er is dus een bestuurlijke band en een financiële band waardoor de onderwijsstichtingen zijn aan te merken als verbonden partij. Dat is verleden tijd zodra het raad van toezicht-model in werking treedt.

‘Een verbonden partij is zo’n scholenstichting dan niet meer’, stelt Rob Ellemeijer, sectorleider lokale overheid bij Ernst & Young. ‘Formeel is de gemeente dus ook niet verplicht om bij te springen als het openbaar onderwijs in de financiële problemen komt. Dat probleem hoort op het bordje van de onderwijsinspectie terecht te komen. Die heeft een ook toezichthoudende taak en kan een schoolbestuur ook onder verscherpt financieel toezicht plaatsen. Als een gemeente optreedt in zo’n kwestie zou het in goed overleg met de onderwijsinspectie moeten.’

‘De onderwijsinspectie reageert pas als het huis al in brand staat’, stelt Herbert Raat. ‘Het toezicht is gebaseerd op risicoprofielen die gemaakt worden aan de hand van jaarrekeningen die pas een halfjaar na het afsluiten van een boekjaar beschikbaar zijn. Als het dan mis is, ligt het probleem al lang op het bordje van de gemeente.’

Daarom houdt de Amstelveense wethouder liever zelf een vinger aan de pols. Dat is ook nodig omdat de bedrijfsvoering van de stichting Amstelwijs zwak is. Er zijn al sinds 2008 tekorten. ‘Er is gewoon te veel personeel in dienst, daarom is er een forse reorganisatie nodig’, stelt Raat. ‘Daar zitten wij bovenop.’

Amstelwijs krijgt binnenkort een raad van toezicht, maar bij de statutenwijziging heeft Raat laten vastleggen dat de gemeenteraad nog 3 jaar de begrotingen en de jaarrekeningen te zien krijgt voor de raad van toezicht ze goedkeurt. ‘Wij laten die begrotingen ook doorrekenen, want laten we eerlijk zijn: als het misloopt komt het probleem toch op het bordje van de gemeente te liggen. Puur formeel is het Rijk misschien aan zet, maar als het openbaar onderwijs in de problemen komt, gebeurt het wel in jouw stad, met jouw kinderen en zijn het jouw ouders. En is het dus jouw probleem.’

Geen haast

De gemeente Leeuwarden maakt geen haast met de invoering van het nieuwe governancemodel. ‘We willen voorlopig een stevige vinger in de pap houden bij Proloog’, stelt wethouder Thea Koster. Bovendien neemt de gemeente de tijd om een variant van het raad van toezichtmodel te ontwikkelen die zoveel mogelijk ruimte laat voor invloed vanuit de gemeente.

‘Die les hebben we wel geleerd. Belangrijk is dat we in ieder geval begrotingen en jaarrekeningen te zien krijgen en die niet meer als hamerstuk behandelen. Daarom hebben we ook een eigen monitoringsysteem opgezet waarmee je op basis van het risicoprofiel van een instelling, de financiële stukken bestudeerd. Als het risico hoog is kunnen we extra informatie opvragen.’ De verzelfstandiging kan Koster niet terugdraaien, maar ze probeert wel de invloed van de gemeente te maximeren. ‘Ik zal het openbaar onderwijs nooit meer zo sterk loslaten als ik het aantrof toen ik wethouder werd.’

Eigengereid Emmen
Naar schatting 90 procent van de gemeenten heeft het openbaar onderwijs verzelfstandigd. Emmen hoort daar niet bij. De gemeente bestuurt de 31 openbare basisscholen en 2 scholen voor speciaal onderwijs zelf. Emmen ontvangt voor de bekostiging daarvan jaarlijks 31 miljoen euro van het ministerie van Onderwijs, maar draait ook op voor de tekorten. Hoewel het openbaar onderwijs al een paar jaar in de rode cijfers zit, is onderwijswethouder Mariet Thalens (PvdA) blij dat de gemeente zelf aan de knoppen zit. ‘Omdat wij zo dicht op het onderwijs zitten, kunnen we snel bijsturen. We hebben maatregelen getroffen waardoor de tekorten snel zijn afgenomen. Andere gemeenten kunnen helemaal niks doen aan de oplopende tekorten, terwijl het openbaar onderwijs toch weer bij de gemeente aanklopt als er financiële problemen zijn.’

Emmen heeft in 2001 bewust gekozen voor integraal bestuur en het huidige college heeft die keuze herbevestigd. ‘Het werkt goed zo in Emmen. Dus waarom zou je dan het openbaar onderwijs gaan verzelfstandigen? Emmen heeft altijd veel belang gehecht aan goed onderwijs en dat kunnen we volgens ons het beste garanderen door zelf het openbaar onderwijs te besturen’, stelt Thalens.

Bij de gemeente zijn mensen dagelijks bezig met onderwijs. Dat heeft volgens de wethouder een meerwaarde in het contact met de andere schoolbesturen. ‘Wij weten wat er speelt in het onderwijs. Dat maakt de samenwerking gewoon makkelijker. Bovendien kun je een verbinding maken met andere beleidsterreinen zoals de jeugdzorg. Je ziet dat andere gemeenten na de verzelfstandiging, toch weer greep proberen te krijgen op het onderwijs. Kijk naar Lodewijk Asscher in Amsterdam. Dat is in Emmen niet nodig, wij zitten al bovenop het onderwijs.’