Kwetsbaren bij gemeenten niet beter af

Onderzoek SCP naar vijf jaar decentralisaties

Een somber beeld schetst het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) in zijn recent verschenen onderzoek Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid. Veel van de verwachtingen en doelen die bij de inwerkingtreding van de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wmo in 2015 waren gesteld, zijn niet uitgekomen. ‘Echte vooruitgang zien we niet’, stelt Mariska Kromhout, senior wetenschappelijk medewerker van het SCP. ‘De gedachte was dat gemeenten het beter en goedkoper zouden kunnen doen, maar daarvan is nog geen sprake. De verwachtingen waren niet reëel en te hoog gespannen.’

Door de verantwoordelijkheid voor de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet bij gemeenten neer te leggen, zou het beter mogelijk zijn om vroegtijdige (lichte) hulp te bieden, zo was een van de verwachtingen. Zo zou kunnen worden voorkomen dat zwaardere en duurdere hulp moest worden ingezet. Gemeenten zouden daarnaast beter in staat zijn om integraal te werken en er zou beter worden samengewerkt met partijen in het veld. Omdat gemeenten dichter bij de burger staan, zou er meer maatwerk kunnen worden geboden. Voordat de gemeente dit maatwerk levert, moet wel eerst een beroep op de eigen kracht en het sociaal netwerk worden gedaan.

Veel van die verwachtingen zijn niet uitgekomen, aldus Kromhout. ‘De praktijk is een stuk weerbarstiger dan die hooggestemde idealen.’ Zo valt het voor gemeenten niet mee om alle burgers met hun hulpvraag echt in beeld te krijgen. Het doel van de sociale wijkteams, laagdrempelige toegang tot hulp en ondersteuning verschaffen, wordt ook lang niet altijd bereikt. ‘Een groot deel van de wijkteams komt niet toe aan outreachend werk, dus de wijk in gaan om signalen op te pakken. Zorgmijders worden nog steeds niet bereikt.’ En een deel van de bijstandsgerechtigden zit weliswaar in het bestand bij gemeenten, ‘maar zijn niet echt in beeld als het gaat om hun behoefte en om de wijze waarop ze aan werk geholpen zouden kunnen worden.’ Het als gemeente dicht op die kwetsbare burger zitten, is in de ogen van het SCP nog niet echt gelukt.

Aanzuigende werking
Ook is bij de Wmo en de jeugdhulp geen verschuiving te zien van dure naar goedkopere zorg. Mogelijk dat dit pas op de langere termijn zichtbaar is, ‘maar evengoed zou kunnen blijken dat lichtere hulp het gebruik van zwaardere hulp niet voorkomt, of zelfs een aanzuigende werking daarop heeft’, tekent het SCP daarbij aan. ‘Ook zijn de totale kosten van veel relatief lichte hulp niet per definitie lager dan van weinig relatief zware hulp. Mede gelet op de stijging van het totale gebruik van Wmo 2015- en Jeugdwetvoorzieningen, is het daarom ongewis of de beoogde besparingen op de kosten voor deze voorzieningen uiteindelijk zullen worden gerealiseerd.’

‘De verwachting was dat als je mensen eerder in beeld hebt, dit zou bijdragen aan die verschuiving. Je zou met hen een gesprek kunnen hebben over hun behoefte. Over wat ze zelf zouden kunnen, of hun sociaal netwerk’, licht Kromhout toe. ‘Dat blijkt toch niet zo makkelijk. Juist mensen met vrij ernstige problemen hebben vaak geen netwerk waarop ze kunnen terugvallen.’ Ook het vroegtijdig bieden van jeugdhulp lukt niet altijd, onder meer vanwege de wachtlijsten.

Naast verwachtingen had ‘Den Haag’ met de drie decentralisaties ook doelen gesteld. Burgers moesten meer participeren, er zou een (meer) zorgzame samenleving ontstaan en een stelsel dat zowel minder complex als financieel houdbaar is. Ook die doelen zijn niet behaald, concludeert het SCP. ‘In de cijfers zie je dat participatie van mensen met een beperking niet toeneemt’, aldus Kromhout.

De baankansen van mensen die in de bijstand zitten, zijn niet gestegen en zijn gedaald voor mensen uit de doelgroep van de sociale werkvoorziening. Evenmin is de samenleving zorgzamer geworden. ‘Ook hier zie je dat de verwachtingen te hooggespannen waren. Het idee was dat meer mensen in hun omgeving hulp zouden vragen, maar mensen moeten dan wel beschikbaar zijn als mantelzorger of als vrijwilliger in de zorg. Sinds de decentralisaties is het aandeel mantelzorgers niet toegenomen. Bovendien wordt de verhouding hulpvragers-mantelzorgers steeds schever. Je moet je op dat vlak niet te rijk rekenen.’

Verdwalen
Het systeem is niet minder complex geworden. Kromhout: ‘Er zijn zo veel wetten, zo veel regels, regelingen, organisaties en instanties. Iedereen heeft er last van. Gemeenten, maar zeker ook burgers die hun weg moeten zien te vinden in een woud van regels. Werkgevers verdwalen soms ook in wetten en regelingen, terwijl ze misschien best bereid zijn om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Vaak weten zij niet precies wat hun specifieke gemeente doet en wat de mogelijkheden zijn. Dat is zonde.’ Op de vraag of het stelsel financieel houdbaar is, is Kromhout voorzichtig. Het SCP heeft geen financiële analyse gemaakt.

‘Maar we zien dat de manieren waarop het goedkoper zou moeten worden – inzetten op eigen kracht en het eigen netwerk, verschuiving van zware naar lichte vormen van zorg en ondersteuning – niet goed lukken.’ Alles overziend concludeert het SCP dat het sociaal domein stagneert en moet worden vlotgetrokken. ‘Aan de ene kant kun je zeggen dat een transformatie zoals die in het sociaal domein een zaak van lange adem is. Dat is voor een deel natuurlijk waar. Aan de andere kant zien we een aantal knelpunten telkens weer in diverse onderzoeken terugkomen. Als je, zoals wij met dit onderzoek hebben gedaan, alles weer even op een rijtje zet, dan zie je toch dat het niet goed gaat. Het is echt zaak om daar actie op te gaan ondernemen en niet te denken dat het vanzelf wel goedkomt. Herbezinnen en bijsturen is dan ook onze belangrijkste boodschap’, stelt Kromhout.

Bij herbezinnen gaat het vooral over de gestelde verwachtingen. ‘Die moeten naar beneden worden bijgesteld’, aldus Kromhout. Daarvoor staat vooral het rijk aan de lat. Dat moet realistisch zijn over de zelfredzaamheid en de zorgzame samenleving. ‘Den Haag’ moet zich ook niet rijk rekenen. Eigen kracht kan minder worden ingezet dan vooraf werd aangenomen en investeringen in preventieve en lichte voorzieningen leiden (nog) niet tot af name van het gebruik van zwaardere, dus duurdere voorzieningen. Innovatie komt, mede door de budgettaire krapte bij gemeenten en aanbieders, nog niet echt van de grond.

‘Hierdoor blijven de individuele, relatief dure voorzieningen dominant’, stelt het SCP. Gemeenten moeten integraal werken, maar hebben te maken met verkokerde wetgeving. Ook daar moet wat aan veranderen, stelt Kromhout. ‘Het zou gemeenten heel erg helpen als er vanuit de departementen al wetgeving op elkaar werd afgestemd.’ Breder kijken is een andere aanbeveling van het SCP. ‘Bij integraal werken wordt gekeken naar de overlap tussen de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet, maar die komt in de praktijk niet vaak voor’, weet Kromhout. ‘Als je vanuit de burger denkt, vind je andere combinaties misschien belangrijker.’ Het SCP denkt daarbij aan maatschappelijke ondersteuning met wijkverpleging, arbeidstoeleiding met schuldhulpverlening en jeugdhulp met passend onderwijs.

Meer aandacht
Naast herbezinnen moet worden bijgestuurd. ‘Een aantal kwetsbare groepen moet meer aandacht krijgen’, stelt Kromhout. Zoals jongeren die zijn aangewezen op jeugdbescherming en jeugdreclassering en die vaak lang op de wachtlijst staan. ‘Als zij lang moeten wachten, is dat heel slecht voor hun situatie en voor die van de ouders.’ Ook voor de doelgroep van de sociale werkvoorziening, waarvan de baankansen zijn gedaald sinds de invoering van de Participatiewet, moet meer aandacht komen. ‘Voor gemeenten kan het financieel gunstiger zijn om mensen met een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt een bijstandsuitkering te geven, dan om voor hen zware, dure re-integratie-instrumenten in te zetten’, concludeert het SCP. Aan die verkeerde financiële prikkel moet wat worden gedaan. En bij de Wmo moet bijvoorbeeld goed worden gekeken naar ouderen die te goed zijn voor het verpleeghuis, maar wel ernstige problemen hebben en zich thuis moeten zien te redden.

Corona maakt het er allemaal niet beter op voor kwetsbare mensen, stelt Kromhout. ‘Het is nog betrekkelijk vroeg, maar je kunt je voorstellen dat mensen met een arbeidsbeperking, die vaak op tijdelijke contracten zitten en vaker in de horeca werken, nu een grote kans hebben om hun baan kwijt te raken. Ze zitten in een risicovolle positie. Jongeren en gezinnen staan onder druk door alle beperkingen en alle onzekerheden. Zeker als er financiële problemen ontstaan in gezinnen heeft dat zijn weerslag op jongeren en op opvoeding. Het is te verwachten dat er straks een groter beroep op jeugdzorg zal worden gedaan. Bij kwetsbare groepen neemt naar verwachting de psychische en financiële druk toe’, aldus Kromhout. ‘Wat nu al is vastgesteld, is dat onder ouderen de eenzaamheid is toegenomen. Ouderen isoleren zich, kunnen minder bezoek ontvangen en kunnen soms minder thuiszorg ontvangen. Dat is zorgelijk.’

De verwachting is dat door corona het beroep op het sociaal domein alleen maar groter zal worden. Het is aan het rijk en gemeenten om daar al op in te spelen, stelt Kromhout. Het SCP doet wat dit betreft geen concrete aanbevelingen. ‘De coronacrisis laat wel zien dat een goed functionerend vangnet erg belangrijk is. We hebben een aantal decennia het idee gehad dat alles maakbaar was en dat succes of falen aan jezelf te wijten is. Vanuit de overheid werd gedacht dat mensen meer moesten worden geactiveerd dan beschermd. Nu zie je dat grote pech iedereen kan treffen en dat het toch heel belangrijk is dat er iets is waar mensen op kunnen terugvallen.’