Bijstand: 'Maatwerk zonder regels is rommelwerk'

Al een tijd is er brede erkenning dat de ‘menselijke maat’ zoek is in de bijstand. Zowel gemeenten als het rijk zijn gemotiveerd om daar verandering in te brengen. Maar wat hebben de inspanningen tot nu toe opgeleverd? Zes experts laten hun licht schijnen over de recente ontwikkelingen.

Weet u het nog? In december 2020 kwam er een verhaal in de media naar buiten over een vrouw in Wijdemeren die meer dan 7.000 euro aan bijstandsuitkering terug moest betalen. Waarom? Haar moeder had jarenlang boodschappen voor haar gedaan. Dat mocht niet, besloot de gemeente.

Of ze het nou wilde of niet, die anonieme vrouw in Wijdemeren werd een landelijk symbool voor de onmenselijk strenge regels in de bijstand. De zaak werd al snel omgedoopt tot de ‘boodschappenaffaire’. Lokale en landelijke politici buitelden over elkaar heen om hun verontwaardiging over de situatie te uiten.

Twee jaar later is de politieke aandacht voor mensen die weinig te besteden hebben en klem zitten in ingewikkelde overheidsbureaucratie er niet minder op geworden. Sterker nog: de sympathie voor mensen in de bijstand lijkt, nu het leven door de hoge energieprijzen steeds duurder wordt, alleen maar gegroeid. Bovendien is er een minister voor armoedebeleid die de bijstandsregels grondig wil herzien. Ze wil de mens weer centraal stellen. Het politieke momentum voor een nieuw bijstandsstelsel lijkt compleet.

Maar wat heeft alle discussie over de ‘menselijke maat’ in de bijstand tot nu toe opgeleverd? Worden bijstandsgerechtigden al anders bejegend door de gemeente? Hoeven ze niet meer bang te zijn voor onverwachte sancties en terugvorderingen? Met andere woorden: is de bijstandsgerechtigde nu beter af dan pakweg twee jaar geleden, toen de boodschappenaffaire voor een storm aan verontwaardiging zorgde?

Die vraag legde Binnenlands Bestuur voor aan zes experts op dit gebied. Sommigen zijn optimistisch over de ontwikkelingen van de afgelopen tijd. Anderen vinden de ingezette beweging nog veel te beperkt, of zien zelfs helemaal geen verbetering. De meesten spreken hun waardering uit voor de inspanningen van minister Carola Schouten (ChristenUnie) om de bijstandsregels te herzien. Maar of de koerswijziging radicaal genoeg is, daar is niet iedereen van overtuigd.

Stappen gezet

Het goede nieuws is dat veel gemeenten inderdaad stappen hebben gezet om de bijstandsregels te versoepelen. In de nasleep van de boodschappenaffaire hebben bijvoorbeeld veel gemeenten hun giftenbeleid verruimd. Volgens de onderzoeksjournalisten van Investico deden in 2021 ruim 80 gemeenten dat. Dat betekent dat bijstandsgerechtigden giften tot een bepaald bedrag (vaak 1.200 euro per jaar) niet hoeven aan te geven bij de gemeente.

Dat is winst, vindt schuldenexpert André Moerman, die destijds de boodschappenaffaire aan het licht bracht via een blog op zijn website schuldinfo.nl. Het zorgt ervoor dat bijstandsgerechtigden niet meer op elke cent hoeven te letten. ‘Als iemand geld aan je overmaakt, bijvoorbeeld omdat je een bioscoopkaartje hebt voorgeschoten, wordt dat gezien als inkomen. Dat kan leiden tot een terugvordering. Een vrijlating voor giften geeft ruimte om dat soort situaties te voorkomen.’

Ook op andere vlakken lijken gemeenten meer gebruik te maken van de ruimte die de Participatiewet biedt. Zo besloten verschillende gemeenten om, vooruitlopend op een wetswijziging die op 1 januari 2023 ingaat, de leeftijdsgrens voor de kostendelersnorm te verhogen van 21 naar 27 jaar. Daardoor worden ouders met een bijstandsuitkering niet meer gekort als hun volwassen kinderen tussen hun 21e en 27e nog bij hen in huis wonen. In Utrecht werd de zoektermijn voor jongeren afgeschaft, waardoor jongeren die een aanvraag doen voor de bijstand direct hulp kunnen krijgen, en niet eerst vier weken naar werk of een opleiding moeten zoeken. Ook zetten verschillende gemeenten een zogeheten bijverdienpremie in, een extraatje voor mensen die naast hun uitkering betaald werk doen.

Een ander voorbeeld is een aanpak die door de gemeente Tilburg werd ontwikkeld en inmiddels op verschillende plekken is overgenomen: samenwonen op proef. Dat houdt in dat mensen die overwegen om te gaan samenwonen met een partner, dat eerst een paar maanden mogen uitproberen zonder dat het gevolgen heeft voor de uitkering. Tilburgs wethouder Esmah Lahlah (bestaanszekerheid, GroenLinks) vindt het een goed voorbeeld van een aanpak die aansluit op de leefwereld van de bijstandsgerechtigde.

Lahlah ziet ook op andere terreinen dat gemeenten hun best doen om meer vanuit de menselijke maat te werken. ‘De invloed die gemeenten hebben, wordt steeds meer ingekleurd’, zegt ze. ‘Gemeenten leren van elkaar, nemen initiatieven van elkaar over.’ Ze voegt er wel aan toe dat de ruimte voor gemeenten om hun eigen koers te varen, beperkt is. ‘Gemeenten lopen steeds meer tegen de grenzen van hun beleidsvrijheid aan.’

Andere blik

Gemeenten zijn ook anders naar mensen in de bijstand gaan kijken. Dat ziet jurist Evelien Meester, manager bij adviesbureau Stimulansz en auteur van het boek Maatwerk in het sociaal domein. ‘Ik zie dat het steeds gewoner wordt om casuïstiek te bespreken met verschillende domeinen, bijvoorbeeld met de jeugdzorg of de schuldhulpverlening. Daardoor worden mensen zich bewust van hun eigen mensbeelden, en dat speelt een rol in de bejegening.’

Uitvoerders in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de jeugdzorg zien hun klanten vaak als kwetsbare mensen die hulp nodig hebben, legt Meester uit. Vanuit de Participatiewet worden mensen eerder als potentiële fraudeur gezien. Door meer te overleggen tussen die domeinen, worden de uitvoerders van de Participatiewet dus uitgedaagd om anders naar mensen in de bijstand te kijken. Dat is een goede ontwikkeling, vindt Meester. Maar de verschuiving is wel ‘taai en trager dan ik zou willen’, nuanceert ze.

Ervaringsdeskundige Stella de Swart ziet minder vooruitgang. Sterker nog: volgens haar merken mensen in de bijstand nog niks van de inspanningen van gemeenten om de menselijke maat te hanteren. ‘Dat komt omdat er steeds óver de mensen wordt gesproken in plaats van mét’, aldus De Swart, die onlangs het boek Armoede krijg je gratis publiceerde, waarin ze haar eigen ervaringen met het leven in de bijstand beschrijft. De overheid probeert wel te luisteren naar ervaringsdeskundigen, ziet ze, maar het lukt niet om daadwerkelijk met hun inzichten aan de slag te gaan.

De Swart wordt regelmatig gevraagd om mee te denken met overheidsorganisaties, maar ze betwijfelt of er ook echt iets met haar input gebeurt. ‘Na afloop van zo’n bijeenkomst hoor je nooit meer iets terug. Geen terugkoppeling, geen feedback, je wordt niet meegenomen in het proces. Dus je wordt even opgetrommeld, en dat is het dan. Best zonde.’

Geen verbetering

Ook vakbondsbestuurder Maureen van der Pligt van FNV Uitkeringsgerechtigden ziet nog geen verbetering. ‘We horen nog steeds dezelfde verhalen: mensen zijn doodsbang om gekort te worden omdat ze ergens een vinkje verkeerd hebben gezet.’ Oproepen tot ‘maatwerk’ zijn volgens Van der Pligt zinloos. Gemeenten kunnen bevoegdheden krijgen om af te wijken van de regels in schrijnende situaties, maar zonder een duidelijk kader hebben bijstandsgerechtigden daar niks aan. ‘Zolang het niet duidelijk in de Participatiewet staat, gebeurt het niet. Je kunt wel de hele tijd om maatwerk blijven brullen, maar maatwerk zonder regels is rommelwerk. Daar kun je geen rechten aan ontlenen.’

Daarmee raakt Van der Pligt aan een breder gedeeld bezwaar: maatwerk is geen oplossing voor structurele fouten in de wetgeving. In de eerste plaats blijkt maatwerk toepassen vaak ingewikkeld in de uitvoering. Daarnaast kan maatwerk, zeker wanneer er geen heldere kaders voor zijn, leiden tot willekeur. Dan ontstaan er onterechte verschillen tussen bijstandsgerechtigden, afhankelijk van de gemeente waar ze wonen of de ambtenaar met wie ze te maken krijgen.

Die kanttekening maakt ook schuldenexpert André Moerman: ‘Ja, gemeenten kijken kritischer naar de ruimte die ze hebben, maar ze hoeven die ruimte niet te pakken, dat is het nadeel. Om te zorgen dat die ruimte gaat gelden voor iedereen, is wetgeving nodig.’ Bovendien vinden veel gemeenten de ruimte die ze hebben nog te beperkt. ‘Zelfs als je de maximale beleidsruimte neemt, loop je nog tegen problemen in de Participatiewet aan’, zegt wethouder Esmah Lahlah. ‘Dat komt omdat de wet in essentie uitgaat van mensen die niet willen, terwijl het gaat om mensen die niet kunnen. Als je van de groep met het laagste doenvermogen vraagt om een heel boekwerk aan administratie aan te leveren wanneer ze om hulp vragen, dan gaat er iets fundamenteel fout.’

Regels opstellen

Ook Thomas Kampen, universitair docent aan de Universiteit voor Humanistiek, is sceptisch over maatwerk. ‘Het heeft iets gratuits om te zeggen: “We hebben regels, maar trek je er niet te veel van aan”. Je legt daarmee het probleem op het bordje van de uitvoering. Als je wilt dat de mensen die het werk doen de menselijke maat in acht houden, moet je ook regels opstellen die ze in staat stellen om dat te doen.’ Naast de inspanningen van gemeenten om maatwerk te leveren, is er dus behoefte aan meer ruimte in de landelijke wetgeving.

Ook het kabinet erkent dat: minister Carola Schouten (Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen) is bezig met een brede herziening van de Participatiewet. Daarin wordt een aantal zaken die sommige gemeenten nu al mogelijk maken, landelijk vastgelegd. Er wordt bijvoorbeeld een landelijk minimum bepaald voor de vrijstelling voor giften, en de leeftijdsgrens voor de kostendelersnorm gaat overal omhoog. Schouten wil ook meer ruimte bieden om mantelzorg te verlenen en om in deeltijd te werken naast de uitkering. En niet alleen de regels moeten op de schop, ook de bejegening van mensen in de bijstand moet anders. Schouten wil dat de wet uitgaat van vertrouwen. ‘We gaan ervan uit dat mensen het goede willen doen’, schreef ze onlangs in een Kamerbrief.

Of Schouten de mens weer centraal kan zetten in de bijstand? Aan haar intenties wordt in ieder geval niet getwijfeld. ‘Ik heb veel vertrouwen in Carola Schouten, omdat ze echt, echt, echt betrokken is’, zegt ervaringsdeskundige Stella de Swart. ‘Qua beleid zie je dat er een nieuwe wind waait’, aldus Thomas Kampen. ‘Dat is voor een belangrijk deel te danken aan Carola Schouten.’ Esmah Lahlah: ‘De aankondigingen van Schouten zijn goed omdat ze staan voor een nieuwe beweging. Er wordt echt anders gedacht over mensen in armoede. Het is mooi dat ze laat zien waar ze voor staat.’

Goede richting

Toch is wethouder Lahlah nog niet volledig overtuigd van de plannen van Schouten. ‘Het is een stap in de goede richting. Maar of het snel genoeg gaat en radicaal genoeg is, daar maak ik me zorgen over. Het is nog geen fundamentele verandering.’ Zo zou Lahlah willen zien dat er meer wordt geïnvesteerd in de mensen voor wie betaald werk niet realistisch is. ‘De Participatiewet gaat ervan uit dat iedereen kan werken. Maar er is een grote groep die niet de stap naar de arbeidsmarkt kan zetten, en daar hebben we eigenlijk niks voor.’ Een basisbaan – een gesubsidieerde arbeidsplek, op maat gemaakt door de gemeente – zou een oplossing kunnen bieden, denkt Lahlah. Maar de basisbaan komt in de plannen van Schouten niet voor.

Een nog fundamenteler punt is de hoogte van de uitkering. Lahlah: ‘Als je uitgaat van vertrouwen, kan het niet anders dat de uitkeringen omhoog moeten. Als je ervan uitgaat dat mensen ondersteuning nodig hebben, betekent dat ook dat je het ze niet ontzettend moeilijk maakt om te overleven. Dat bloemetje op tafel van Marga Klompé, dat zit er allang niet meer in. Die lage uitkering komt in essentie voort uit het idee dat mensen niet willen werken.’

Kampen is het daarmee eens: ‘Probleem nummer één is dat de bijstand te laag is om van rond te komen. Als je zegt: we willen geen boetes voor mensen die giften krijgen, dan begin je met oplossen aan de verkeerde kant van het probleem.’ De bijstandsuitkering wordt vanaf 1 januari met ruim 10 procent verhoogd – een historisch grote stap. Maar of het genoeg zal zijn? Lahlah: ‘De uitkeringen gaan fors omhoog. Tegelijkertijd compenseert het niet eens voor de inflatie, laat staan voor de achterstanden die er al waren. Dan moet je toch concluderen dat die bewustwording die we met elkaar gecreëerd hebben nog te weinig heeft opgeleverd.’