Handhavers bijstand vrezen te soft beleid

Hard optreden tegen bijstandsfraude lijkt uit de mode. Handhavers die zich voorheen verzetten tegen een hardvochtige Fraudewet, vrezen dat de huidige koers doorslaat in een te soft socialezekerheidsbeleid. Naar verluidt dreigde één wethouder zelfs de sociale recherche op te doeken.

Papieren werkelijkheid

In 2019 kwam Paulien de Winter tot een bijzondere ontdekking. Voor haar proefschrift onderzocht ze de uitvoeringspraktijk van gemeenten en het UWV. De rechtssocioloog signaleerde een kloof tussen de papieren werkelijkheid en de uitvoering. De zogenoemde ‘Fraudewet’ uit 2013, die strenge sancties introduceerde, werd in de praktijk zelden volgens de letter uitgevoerd.

Afstand

De Winter zag zelfs een tegenbeweging: ‘Handhavers verzetten zich tegen de Fraudewet, die ze te hardvochtig vonden. In plaats daarvan wilden ze zich meer inzetten voor de uitkeringsgerechtigden.’ Als de uitvoering meer was meegenomen bij de totstandkoming van deze wet, was de afstand tussen wet en praktijk waarschijnlijk kleiner geweest, vermoedt De Winter.

Toeslagenaffaire

Dat was vijf jaar geleden. Inmiddels lijkt er een andere wind te waaien in politiek Den Haag. Met de toeslagenaffaire nog vers in het geheugen is er wetgeving op komst die meer uitgaat van vertrouwen in burgers. Denk aan het Programmaplan Participatiewet in balans, dat ervoor moet zorgen dat professionals in het sociaal domein meer rekening kunnen houden met wat er speelt in het leven van mensen in de bijstand. En het wetsvoorstel Handhaving sociale zekerheid, waardoor uitvoerders verschillende mogelijkheden krijgen om passend te reageren op een overtreding. Zij kunnen bijvoorbeeld een voorwaardelijke boete opleggen, het laten bij een waarschuwing, of helemaal afzien van straffen.

Menselijke maat

Zowel Participatiewet in balans als Handhaving sociale zekerheid legt meer nadruk op maatwerk en de menselijke maat, legt De Winter uit. Omdat de Fraudewet niet goed werd ontvangen, was de onderzoeker benieuwd hoe handhavers kijken naar dit nieuwe wetsvoorstel. Wetende dat de Wet handhaving sociale zekerheid nog moet worden ingediend bij de Tweede Kamer, en dus nog kan worden aangepast.

Sociaal rechercheurs

Daarvoor deed De Winter onderzoek onder handhavers sociale zekerheid naar hoe deze hun werk ervaren. Allereerst bracht ze de beroepsgroep in kaart. Handhavers zijn onder te verdelen in drie groepen. De toezichthouders doen onderzoek als er mogelijk sprake is van een overtreding. De buitengewoon opsporingsambtenaren, betere bekend als sociaal rechercheurs, gaan over de uitvoering van de inlichtingenplicht en doen als enige strafrechtelijk onderzoek. En de boeteambtenaren tot slot doen geen onderzoek, maar bepalen wel of er een boete wordt opgelegd.

Oudere witte man

Het valt de universitair hoofddocent op dat de beroepsgroep een stuk gemêleerder is dan vaak gedacht. ‘Het stereotype beeld van een handhaver is een wat oudere witte man die eerder bij de marechaussee of politie werkte. Maar de beroepsgroep is een stuk diverser’, aldus De Winter. Niet alleen hun profiel, ook hun kijk op uitkeringsgerechtigden loopt uiteen. Zo’n 50 procent is in de basis vertrouwend, de andere helft wantrouwend. De wetenschapper vroeg ook in welke ‘rol’ de handhavers zich het meest herkennen: de politieagent, de leraar of de begeleider. ‘Ook hier geldt een nagenoeg evenredige verdeling. Een derde voelt zicht politieagent, een derde leraar en een derde begeleider.’

Geest van de wet

Hetzelfde geldt voor hun ‘handhavingsstijl’: de manier waarop uitvoerders handhaven of ervoor zorgen dat uitkeringsgerechtigden de regels naleven. Iemand met een flexibele houding kijkt meer naar de geest van de wet, terwijl een regelgerichte ambtenaar de wet letterlijker interpreteert. Daarnaast kan een handhaver meer straffend of meer overredend zijn. Laatstgenoemde legt sterker de nadruk op advies en voorlichting. De Winter ziet dat handhavers redelijk gelijkmatig zijn verdeeld over handhavingsstijlen. ‘In hun benadering en manier van werken bestaat dus best veel variatie’, aldus de rechtssocioloog.

Slaafse volgers

Hoe een inwoner wordt geholpen is dus afhankelijk van het karakter en de handhavingsstijl van de gemeentemedewerker. Dat kan problematisch zijn. Toch ziet De Winter in die diversiteit ook iets positiefs: ‘Ambtenaren zijn geen slaafse volgers in een grote machine. Ze hebben eigen manieren en opvattingen over hoe ze burgers binnen de kaders van de wet kunnen helpen.’ Verschillende typen handhavers houden elkaar in balans, meent De Winter. Wat haar betreft zouden gemeenten die verscheidenheid moeten benutten: ‘Bijvoorbeeld door veel interne dialogen te faciliteren. Zo kunnen handhavers met elkaar specifieke casussen uitwisselen en samen nadenken over de oplossing en een evenwichtige uitvoering. Meerdere invalshoeken leiden tot nieuwe inzichten.’

De boel bedotten

Handhavers zeggen oog te hebben voor de uitkeringsgerechtigde en bereid te zijn om zich flexibel op te stellen. En ze willen rekening houden met de gevolgen van sancties. Veel handhavers maken zich echter ook zorgen. Waar het handhavingsregime voorheen erg hardvochtig was, vrezen zij dat de huidige koers doorslaat in te soft beleid. ‘Zo’n 40 procent geeft aan dat hun gemeente geen boetes meer oplegt’, vertelt De Winter. ‘Dat er helemaal niet meer gefraudeerd wordt is natuurlijk onrealistisch. Er zullen altijd mensen zijn die zich proberen te verrijken.’ De cijfers daarover lopen uiteen. Sommige handhavers schatten dat 5 procent de boel bedot, anderen 10 procent.

Repressief

Helemaal geen boetes opleggen is niet reëel, vindt De Winter, ‘en toch gebeurt het wel.’ Volgens haar heeft dat te maken met het politieke debat en de angst voor slechte publiciteit. ‘Door de maatschappelijke kritiek op een harde fraudeaanpak doen gemeenten een pas op de plaats. Ze willen niet bekend staan als repressief. Eén handhaver gaf zelfs aan dat zijn wethouder dreigde de gehele sociale recherche af te schaffen.’

Negatief beeld

Sommigen hebben het idee dat handhaving geen belangrijk thema meer is. ‘Het komt voor dat handhavers geen tips meer krijgen van de inkomensconsulenten, of dat boeteambtenaren niet meer sanctioneren. Ze hebben het gevoel dat gemeenten denken dat hun werk niet meer nodig is.’ Het is bovendien comfortabeler om geen boeteproces te starten of om geen confronterend gesprek aan te gaan met de inwoner. ‘Handhavers vrezen dat hun collega’s steeds meer geneigd zijn om deze makkelijke weg te bewandelen’, stelt De Winter. ‘Als ze wel sanctioneren en er komen klachten, worden ze misschien teruggefloten door hun leidinggevenden. Sommige handhavers voelen zich een ondergeschoven kindje en missen ruggensteun van hun managers.’ Dat terwijl handhaving niet alleen gaat over controleren en straffen. ‘Advies, voorlichting, uitleggen aan burgers wat wel en niet mag: die taken zijn even relevant. Het negatieve beeld rondom handhaving is echter hardnekkig.’

Persoonlijk contact

Iedereen heeft de mond vol van maatwerk en de menselijke maat. Handhavers erkennen eveneens het belang van deze uitgangspunten. ‘Maar met de huidige caseload komen handhavers en inkomensconsulenten daar niet aan toe’, merkt De Winter. ‘Al tien jaar is eigenlijk structureel te weinig ruimte voor persoonlijk contact met inwoners. Terwijl je voor het toepassen van maatwerk iemands situatie goed moet kennen. Maar dat kost wel meer tijd en geld, en vraagt om meer vertrouwen in de uitvoering.’ Als voorbeeld noemt ze het opleggen van een voorwaardelijke boete.

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 18