Gemeenten soms te lief

Visitatiecommissie constateert gebrek aan grip

Zo’n anderhalf jaar is de visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein bezig om gemeenten te helpen meer grip te krijgen op het sociaal domein. De visitatie is niet zozeer gericht op het terugdringen van tekorten, al kan een gebrek aan grip leiden tot rode cijfers. Het zijn intensieve trajecten met een vrij lange doorlooptijd, zegt commissievoorzitter Marjanne Sint. Tot nu toe zijn vijftien gemeenten – van groot tot klein, van stad tot plattelandsgemeente – door de commissie gevisiteerd. Zo’n honderd gemeenten hebben zich aangemeld.

Het antwoord op de vraag wat dat zegt, is voor Sint klip en klaar. ‘Gemeenten worstelen echt met de vraag hoe ze grip kunnen krijgen en houden op de uitgaven in het sociaal domein en zoeken daarbij ook graag steun. Ze zijn daarbij bereid om zich te onderwerpen aan een kritische blik van betrokken buitenstaanders om in een situatie te komen waarin ze meer grip op de uitgaven hebben.’ Al die gemeenten komen niet aan bod. Daar is simpelweg de tijd niet voor. Eind volgend jaar houdt de commissie op met haar visitaties. Uiteindelijk zullen zo’n dertig gemeenten worden doorgelicht. ‘Ik denk dat we dan voldoende representatieve voorbeelden hebben verzameld om ook andere gemeenten die we niet bezoeken, toch te kunnen helpen.’

De rode lijnen in de bevindingen bij de gevisiteerde gemeenten worden wel op gezette tijden gepubliceerd. De meest recente (derde) tussenrapportage dateert van oktober. Daarin worden nadrukkelijk ook enkele kritische noten gekraakt over het stelsel als geheel.

Huisartsen
Een van drie de (systeem)problemen die de visitatiecommissie signaleert is wat Sint de ‘driedubbele toegangspoort’ bij jeugd noemt. Er is de gemeentelijke toegang, de verwijsroute via de huisarts en die van de Gecertificeerde Instellingen (GI’s). Logisch, vindt Sint, ‘maar omdat de rekening landt bij de gemeente, is het ook voor gemeenten belangrijk zicht te hebben op die verwijsstromen. En om te kijken of je daar op een of andere manier invloed op kunt uitoefenen.’ Veel gemeenten lossen dat op door praktijkondersteuners jeugd van huisartsen te betalen.

‘En door met huisartsen goede afspraken te maken, zodat gemeenten weten dat er een jongere wordt verwezen. Ze weten wat de aard is van die verwijzing en hebben een inschatting van de duur en zwaarte van het traject. Gemeenten kunnen zo, zonder het medisch oordeel in twijfel te trekken, toch regelen dat er meer zicht is op de verwijzingen.’ Gemeenten kunnen op basis daarvan de dialoog met de huisarts aangaan. Bij GI’s is het lastiger. De visitatiecommissie vindt dat de verwijs stromen via de gemeenten moeten lopen. Dit moet niet tot vertraging leiden, ‘maar gemeenten hebben er dan wel meer zicht op.’

Het Wmo-abonnementstarief is een tweede systeemprobleem. Door de invoering van de inkomensonafhankelijke bijdrage voor Wmo-voorzieningen van 19 euro per maand doen veel meer mensen een beroep op een Wmo-voorziening, zoals huishoudelijke hulp, dan voorheen. De ‘schuld’ van de Tweede Kamer, die van de inkomensafhankelijke eigen bijdrage af wilde.

De visitatiecommissie pleit voor verruiming van de mogelijkheid een eigen bijdrage te vragen en de hoogte daarvan zelf te bepalen. Sint: ‘Geef, als je decentraliseert, gemeenten de beleidsvrijheid en de ruimte om een eigen bijdrage te kunnen vragen.’ Dus als een gemeente bijvoorbeeld de huishoudelijke hulp naar de bijzondere bijstand wil overhevelen, zoals Oldenzaal wil, moet dat kunnen, vindt Sint. Geen generieke Haagse maatregel dus om de nadelen van het Wmo-abonnementstarief in te dammen, maar lokale beleidsruimte.

Voor het derde systeemvraagstuk heeft de commissie geen pasklare oplossing. Dure casussen hebben op vooral kleine gemeenten een grote financiële impact, ziet zij. ‘Het is buitengewoon lastig om dat in regionaal of bovenregionaal verband te verevenen, maar ik geloof ook niet in een van boven opgelegde regeling.’

Verslechterd
Een reservepot opbouwen is in deze tijd geen optie. Sinds de visitatiecommissie aan het werk is, is de financiële situatie van gemeenten alleen maar verslechterd. ‘Veel gemeenten die we bezoeken zijn nu, nadat de tekorten vanuit de reserves sociaal domein werden bijgeplust, hun algemene reserves gaan aanspreken. Of bezuinigen op voorzieningen en de verhogen de lasten flink om de gaten in het sociaal domein te dichten. Het vet is echt van de botten.’

Het macrobudget is te klein, stelt de commissie. Financiële druk kan geen kwaad – ‘als er te veel middelen zijn, dan schept aanbod zijn eigen vraag’ – maar het overhevelen van de nieuwe taken met een korting van 15 procent heeft niet goed uitgepakt. ‘Het tempo waarin gemeenten de bezuinigingen moesten doorvoeren in het sociaal domein, liep niet synchroon met het tempo waarin ze uiteindelijk de baten van meer preventie kunnen incasseren’, stelt Sint. En ja, het kabinet heeft gemeenten incidenteel extra geld gegeven, zoals in de jeugdzorg. ‘Incidenteel geld is hartstikke leuk, maar aan het eind van de dag kunnen gemeenten het daarmee niet redden.’ De commissie pleit dan ook voor financiële zekerheid voor gemeenten.

Maar meer geld vanuit het rijk is niet het enige dat kan helpen, ook gemeenten zelf kunnen en moeten aan de slag, benadrukt de commissie. ‘Wat wij, vrijwel zonder uitzondering, tegenkomen, is dat gemeenten wel een visie hebben op het sociaal domein, maar die is vaak in hele algemene termen verwoord. Dat is op zich niet erg, want een visie mag een wenkend perspectief zijn. Maar het ontbreekt aan de vertaling van die visie in concrete en meetbare doelstellingen en aan concrete handelingsperspectieven voor mensen die er mee aan de slag moeten. Ook ontbreekt het aan goede instrumenten om te volgen of hetgeen je beoogt daadwerkelijk wordt bereikt.’

Gemeenten zijn soms ook te lief, of, om het anders te zeggen, niet zakelijk genoeg. ‘De mensen die de toegangspoort bemensen, zijn vaak afkomstig vanuit de hulpverlening. Zij redeneren logischerwijs vanuit een hulpvraag. “Ik ben een hulpverlener dus ik ga helpen.” Het is veel lastiger om met de hulpvrager de dialoog aan te gaan. Zo van: u vraagt dit nu wel, maar wat kunt u zelf of hoe kan het anders worden geregeld?’

Zakelijker
Hetzelfde geldt voor contacten tussen aanbieders en gemeenten. Ook dat kan zakelijker worden geregeld, stelt de commissie. Gemeenten moeten veel meer in gaten houden voor hoe lang een verwijzing geldt, wie mag beslissen over de vraag of het traject wordt verlengd en of het traject wordt verzwaard. ‘Welke afspraak heb je in je inkoopproces gemaakt over facturatie. Is het zo dat je vier jaar na dato nog ineens allerlei facturen krijgt waarmee je geen rekening had gehouden, maar die je wel moet betalen. Ook dat kunnen gemeenten beter doen.’

Gemeenten zouden er daarnaast goed aan doen data-analisten in huis te halen, desnoods in regionaal verband, om de vinger aan de pols te houden. ‘Zij kunnen met een kritisch oog kijken naar de gegevens die voorhanden zijn.’ Niet alleen wat betreft zorggebruik en de zwaarte en duur daarvan, maar de data-analisten kunnen dergelijke gegevens naast demografische en sociaaleconomische kenmerken van een gemeente leggen. En deze vervolgens vergelijken met soortgelijke gemeenten. ‘Dan zie je patronen waar je wat mee kunt. Dat helpt, ook in het gesprek met aanbieders.’ ‘Gemeenten zoeken onvoldoende de scherpte op’, constateert Sint.

‘Wij zeggen altijd: niet kiezen is ook kiezen. Uiteindelijk moet het toch worden gefinancierd. Als je het niet binnen het sociaal domein weet te begrenzen en op te vangen, dan heeft dat effect op andere onderdelen van de begroting die je ook wilt financieren.’ Gemeenten moeten meer dan nu visie naar beleid vertalen en data in de gaten houden waarop kan worden gestuurd. ‘Als je niet weet waar het lek zit, kun je niet sturen. Onze belangrijkste boodschap aan gemeenten: zorg dat je inzicht hebt in wat er gebeurt in het sociaal domein. Pas dan kun je besluiten of je er wat aan wilt doen. Als je om financiële redenen besluit dat je moet ingrijpen, zorg dan dat je het zo inricht dat de mensen die hulp en ondersteuning het hardste nodig hebben, niet worden geraakt.’

Beesel: ‘een zeven is ook ruim voldoende’
Het Noord-Limburgse Beesel was een van de eerste gemeenten die door de visitatiecommissie is gevisiteerd. Dat was bij tijd en wijle confronterend, maar leerzaam, stelt wethouder Bram Jacobs (CDA). Met een groot aantal aanbevelingen is de gemeente aan de slag. Oplopende tekorten in de jeugdzorg waren de belangrijkste reden om bij de visitatiecommissie aan de bel te trekken. Dat ligt deels aan het systeem, dus ‘Den Haag’, maar Beesel wil niet achteroverleunen. ‘We wilden ook expliciet kijken wat we als gemeente zelf kunnen doen’, zegt Jacobs, die zowel jeugdzorg als de Wmo en de Participatiewet in portefeuille heeft. De uitgaven in de jeugdzorg lagen in Beesel de afgelopen vier jaar ruim boven het budget dat de gemeente er van het rijk voor krijgt.

Er kwam nogal wat naar boven. Financiële uitgangspunten ontbreken, doelstellingen en acties worden beperkt uitgewerkt naar effect-, kwaliteits-, prestatie-indicatoren en/of -criteria waarmee voortgang kan worden gemonitord. ‘De lage risicobereidheid van Beesel maakt dat de Toegangsteams beperkt sturen op de inzet van lichtere vormen van ondersteuning en/of afschaling waar dit passend is’, stelde de commissie in haar rapport over Beesel. Het contractmanagement met aanbieders kan beter. De belangrijkste ‘tip’ vond Jacobs dat de gemeente de redeneerlijnen scherper in beeld moest brengen. Waarom doet de gemeente wat zij doet. ‘En: hoe houden we vervolgens zicht op of we inderdaad bereiken wat we willen bereiken. Dat betekent dat je scherper moet durven kiezen in wat je speerpunten zijn.’

Op heel veel fronten is inmiddels actie ondernomen, aldus Jacobs. Zowel in de gemeente zelf, als in de regio. Zo is aan de gemeentelijke toegang gesleuteld. ‘Toegang is heel belangrijk om grip en inzicht te hebben op de ontwikkelingen in het sociaal domein, zo gaf de commissie ons mee.’ Meer dan voorheen vindt in het team toetsing van casuïstiek plaats en er wordt niet meer naar een negen gestreefd; een zeven is ook ruim voldoende. Regionaal gaat de inkoop op de schop. Er worden vanaf 2022, zo is het plan, via Open House geen raamcontracten meer gesloten met alle aanbieders die aan vooraf gestelde eisen voldoen. De Noord-Limburgse gemeenten willen minder aanbieders contracteren. Ook de financieringssystematiek (nu prijs maal hoeveelheid) wordt aangepast. Voor een groot aantal onderdelen wordt trajectfinanciering of resultaatfinanciering ingevoerd. ‘We zijn grote stappen aan het zetten’, vindt Jacobs.

‘We zijn scherper in de doelen die we met elkaar nastreven. In het zakelijk opdrachtgeverschap werken we samen in de regio. We blijven investeren in een deskundige toegang. Het is belangrijk dat we in een vroeg stadium zien wat er aan de hand is en wat nodig is. Die lijn en die overtuiging is overeind gebleven.’