Elke ambtenaar een nieuwe baan

Voor het Rijk breekt het uur van de waarheid aan. Vanaf volgend jaar wordt een nieuw functiegebouw ingevoerd voor alle ministeries. De huidige 30 duizend functiebeschrijvingen gaan de prullenbak in. Slechts vijftig functieprofielen komen ervoor in de plaats, verdeeld over acht categorieën, zoals projectmanagement, beleid en handhaving. De omschakeling naar 50 functieprofielen moet uiterlijk 1 januari 2013 zijn gemaakt.

 

De nieuwe functies worden alleen op hoofdlijnen beschreven. Zo verdwijnen straks de verschillen tussen allerlei functies. Een beleidsambtenaar van het ministerie van VROM krijgt straks hetzelfde functieprofiel als een beleidsambtenaar bij een ander ministerie. Het nieuwe functiegebouw is een van de speerpunten bij het project Vernieuwing Rijksdienst. Het moet de rijksdienst kleiner en efficiënter maken. Beleidsmakers hopen de bijna spreekwoordelijke verkokering bij het Rijk te doorbreken en interne doorstroming te vergemakkelijken.

 

Op papier moet dat lukken. Na volgend jaar zijn er gemiddeld 2400 arbeidsplaatsen per functie. Momenteel heeft de gemiddelde rijksambtenaar slechts drie collega’s met exact dezelfde functie. Het oude functiegebouw is een erfenis uit de tijd dat accuratesse en rechtszekerheid de hoekstenen vormden van de betrouwbare overheid. Dat leidde tot paginalange functiebeschrijvingen, toegesneden op specifieke situaties. Elke verandering van omstandigheden leidde tot nieuwe functiebeschrijvingen. Het resultaat was een brij aan functies, waardoor ambtenaren die hetzelfde werk doen, soms verschillend worden beloond. Maar volgend jaar is het complete functiegebouw online te raadplegen voor de rijksambtenaren.

 

‘Dan is het voor elke ambtenaar veel duidelijker waar in het Rijk precies hetzelfde werk is te vinden als hij nu doet’, zegt Frank Bierkens van het ministerie van Binnenlandse Zaken, een van de programmamanagers die het functiegebouw voorbereidt en invoert. ‘Tot nu toe kun je er bijna niet achterkomen waar gelijksoortig werk wordt gedaan als wat jij doet.’

 

Anders dan nu ligt het accent bij functieprofielen niet meer op taken, maar op doelen en resultaten. Ieder functieprofiel bestaat uit een kernprofiel en een kwalititeitenprofiel. In het kernprofiel staan het doel, de beoogde resultaten en benodigde competenties en gedragsindicatoren beschreven. Het kwaliteitenprofiel beschrijft de benodigde werkervaring, kennis en opleidingen. ‘Zodra je wilt overstappen, weet je precies welke resultaten en welk gedrag er in een andere functie van je worden verlangd’, zegt Edward Goossens, de andere programmamanager.

 

Het nieuwe functiegebouw volgt op jaren van kritiek op de stroperige rijksoverheid. Niet alleen burgers en politici klaagden, ook rijkswerkgevers wilden verandering. Die kregen grijze haren van hun onvermogen om snel in te spelen op veranderingen. Terwijl politieke en ambtelijke vraagstukken complexer werden, waren de ministeries amper in staat om daar slagvaardig op in te spelen.

 

‘Neem het onderwerp jeugd en gezin’, zegt Goossens. ‘Dat vroeg de aandacht van acht departementen.’ Toen er een apart ministerie kwam voor dit dossier, moest al die kennis worden gebundeld. Het nieuwe functiegebouw moet ambtenaren multi-inzetbaar maken, waardoor ze gemakkelijker op meerdere plaatsen uit de voeten kunnen. Daardoor moet de vraag naar nieuw personeel afnemen, evenals het beroep op externen.

 

Bierkens: ‘Door druk vanuit de maatschappij en de politiek is de tijd rijp voor de inrichting van het Rijk als één concern.’ Ook aan werknemerszijde is de steun voor deze omslag groot. Al jaren pleiten vakbonden voor het vergroten van de inzetbaarheid van rijksambtenaren, waardoor werkzekerheid toeneemt. ‘Uitstekend dat dit nu gevat is in een nieuw functiegebouw’, zegt Jan Hut, hoofd beleids- en juridische zaken van de vakbond CMHF. ‘Het is mooi gecategoriseerd. Echt prima.’

 

Guur klimaat

 

Volgend jaar moet blijken of het zo mooi is als het eruitziet. Menig project om de slagvaardigheid van het Rijk te vergroten, ging kopje onder in het gure bestuurlijke klimaat in Den Haag. Ook nu zijn er criticasters die waarschuwen voor overspannen verwachtingen. ‘Ik mis het grote leidmotief’, zegt Ton Horrevorts van het bureau HMS Management. In 2005 schreef hij samen met de huidige VNG-directeur Ralph Pans het boek Kerndepartementen, een nieuwe overheid - ook aan de top. Achter het nieuwe functiegebouw ziet hij nog lang geen kerndepartementen gloren. Hij twijfelt zelfs aan het slagen van de operatie.

 

‘Ik mis samenhang in dit verhaal. Het streven naar een flexibele overheid is op zich goed. Maar als je een nieuw functiegebouw neerzet om gemakkelijker te kunnen organiseren, zit daar een verband met bezuinigen. Juist dan moet je een consistent verhaal hebben. Zolang ik dat mis, is het gissen naar de werkelijke reden.’

 

Nieuwe functiegebouwen wekken wel vaker argwaan. Medewerkers zijn bang dat ze hun rechtspositie verliezen of lager worden ingeschaald. Bij Saxion Hogescholen leidde de invoering van een nieuw functiegebouw in 2005 tot een aanvaring met docenten. Eén van de docenten liep naar de rechter, die hem zijn oude schaal teruggaf. Maar door verstoorde arbeidsverhoudingen verloor hij ook zijn baan. ‘Gezeur en gezanik, het onheus behandelen van de academiedirecteur, anderen mobiliseren tegen de directie en fysieke en verbale aanvaring met een leidinggevende’, zo vatte de werkgever zijn bezwaren samen tegen de docent in kwestie. Ongeveer vijftien docenten steunden de rebelse docent tot in de rechtszaal. ‘Nog steeds zijn er docentenkamers waar de boel bij wijze van spreken ontploft als je het woord functiehuis noemt’, aldus Koop Koning, voorzitter van de academieraad, in het hogeschoolmagazine van Saxion.

 

Dan zijn er nog de werkgevers die een nieuw functiegebouw invoeren als bezuinigingsinstrument. In een vakblad voor de it-sector legde arbeidsjurist Ruben Moonen afgelopen zomer uit hoe je medewerkers loost met behulp van een nieuw functiegebouw, zonder dat de rechter dwarsligt. ‘Dan laat je alle functies vervallen en moeten mensen opnieuw solliciteren op nieuwe functies. Medewerkers die niet worden geplaatst, worden boventallig en voor hen wordt ontslag aangevraagd.’

 

Van zulke verhalen worden ze niet vrolijk bij Binnenlandse Zaken, van waaruit het nieuwe functiegebouw wordt ‘uitgerold’. Postbussen die vollopen met bezwaarschriften zijn een nachtmerrie voor elke projectleider die sleutelt aan de organisatie. ‘Het is gebruikelijk dat bij dergelijke rigoureuze ingrepen in de functieordening zo’n 5 tot 10 procent van de medewerkers bezwaar aantekent’, vertelde Jeroen Sparla, beleidsadviseur arbeidsverhoudingen bij koepelorganisatie VSNU van de universiteiten, begin dit jaar in een interview. Vier jaar geleden brachten de universiteiten het aantal functies terug van 20 duizend naar 113. Dit op een personeelsbestand van 52 duizend. Sparla: ‘In ons geval zou dat neerkomen op tussen de 2500 en 5000 bezwaarschriften en dus juridische procedures.’

 

Geen big bang

 

Het projectmanagement van Binnenlandse Zaken deed er alles aan zo’n scenario bij het Rijk te vermijden. Er zijn tal van overlegronden op de diverse werkvloeren gepasseerd. ‘De nieuwe functieprofielen zijn ontwikkeld door de mensen zelf’, zegt Goossens. ‘Daarnaast wordt er overleg gevoerd met vakbonden en ondernemingsraden.’ De uitrol van het nieuwe systeem wordt bovendien geen big bang. Er is proefgedraaid op diverse ministeries, zoals Verkeer en Waterstaat, VROM en LNV.

 

Drie jaar geleden won Rijkswaterstaat voor de invoering van het nieuwe functiegebouw twee Oscars, onderscheidingen voor het beste personeelsbeleid bij de rijksoverheid. Daar zijn 5000 functiebeschrijvingen teruggebracht tot 23. ‘Er zijn maar twee medewerkers in beroep gegaan’, vertelt Bierkens. ‘Die gevallen hadden te maken met achterstallig onderhoud. Er waren 4 of 5 jaar lang met deze medewerkers geen functioneringsgesprekken gevoerd.’

 

Een grondige voorbereiding vergt tijd. De VSNU deed 4 jaar over de invoering. Paneldiscussies met het personeel en resultaatafspraken tussen leidinggevenden en medewerkers werden gelardeerd met trainingen en rollenspellen. Het aantal bezwaarschriften bleef onder de 1 procent. De invoering van het nieuwe functiegebouw staat voor volgend jaar op de rol, maar het kan nog best een tijdje duren voordat iedereen gewend is, denken de programmanagers.

 

Cultuuromslag

 

Het is vooral de cultuuromslag die het moeilijk maakt. Het werk van ambtenaren draait straks niet meer om het uitvoeren van taken, maar om het behalen van doelen en daarvan afgeleide resultaten. Het functioneren van ambtenaren wordt straks hieraan gekoppeld. Een van de consequenties is dat leidinggevenden in gesprek moeten gaan met hun medewerkers om deze resultaten zichtbaar te maken. Zonder zulke resultaten is doorstroming niet mogelijk. ‘Veel managers zijn 80 procent van hun tijd bezig met inhoud en de rest met processen’, zegt programmamanager Goossens. ‘De beste vakambtenaar werd vroeger manager. Managers moeten echter straks 80 procent van hun tijd gaan besteden aan het sturen van mensen en middelen.’

 

Om te voorkomen dat daardoor kennis wegvloeit uit het management, zijn er vanaf schaal 14 functies gekomen die alleen draaien om strategische kennis. Andere managementfuncties concentreren zich op de aansturing van medewerkers. Als de schoen straks ergens kan gaan wringen, is het wel hier, meent Hut van de vakbond CMHF. Want waar moet je precies op sturen als je moet snijden?

 

‘Vroeger kon je aan de hand van de functie-inhoud vaststellen wie overtollig was. Maar met brede functieprofielen kun je geen hele functiegroep meer overbodig verklaren. Je moet dus andere criteria hanteren. De nadruk ligt nu op kwaliteit, maar dat kan geen criterium zijn voor afvloeiing. Dat is niet objectief genoeg. Misschien last in, first out of het afspiegelingbeginsel. Niet ideaal, maar het geeft wel houvast.’

 

Aansturen op basis van kwaliteit en resultaten zal nog wennen worden, voorspellen de programmamanagers. ‘De overheid was als werkgever altijd een stabiele factor’, zegt Goossens. ‘Je kon er tot je pensioen hetzelfde blijven doen. Dat is niet meer zo, hoewel je ambtenaar blijft. Maar er wordt nu wel van je verwacht dat je aan je eigen inzetbaarheid werkt.’ Hij denkt dat de grootste worsteling zal plaatsvinden bij de leidinggevenden. ‘Managers moeten straks kiezen voor inhoud of voor aansturen. Niet iedereen zal die keuze even gemakkelijk kunnen maken.’

 

Weerwerk en enthousiasme

 

Hoe gevoelig de invoering van de nieuwe functies ligt, bleek uit de reactie van een aantal chauffeurs bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Deze chauffeurs kregen in de proeffase de nieuwe functie van medewerker vervoer. Die benaming viel niet in goede aarde bij de rijders, die erop stonden om als personenchauffeurs door het leven te gaan. Maar er is ook enthousiasme, zoals bij Maarten Langezaal, manager uitvoering van de interdepartementale dienst 4FM. In april gaat hij het management voeren over het facilitair management voor vier ministeries. In zijn vorige functie was hij afdelingshoofd bij Verkeer en Waterstaat.

 

‘Wat nu een adviseur is, heette in de oude situatie bijvoorbeeld beleidsspecialist huisvestingsmanagement. Dan moet je even nadenken over wat die functie inhoudt en wat iemand kan die zo’n profiel heeft’, zegt Langezaal. ‘Als leidinggevende heb ik in het nieuwe functiegebouw veel meer mogelijkheden om de ontwikkeling en mobiliteit van mijn medewerkers te begeleiden. Dat sluit goed aan bij de verantwoordelijkheid die je als leidinggevende hierin hebt.’