Jeugdzorg: 40 jaar hervormen zonder verbeteringen

Bijna veertig jaar stelselhervormingen in de jeugdzorg en het (passend) onderwijs hebben nauwelijks geleid tot verbeteringen. Wel creëerden ze nieuwe problemen, die de uitvoering duurder en complexer maken, aldus bestuurswetenschapper Sharon Stellaard.

Treurige conclusie

‘Beide beleidsterreinen worden daardoor steeds complexer, de uitvoering wordt duurder, maar aan de problemen van kinderen, gezinnen en scholen verandert vrijwel niets’, is de haar zelf ook treurig stemmende conclusie die Stellaard trekt in haar dissertatie voor haar promotie aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Boemerangbeleid

‘Oude problemen zijn hardnekkig, nieuwe ontstaan ten gevolge van het hervormingsbeleid. Iedere hervorming is te zien als een reactie op de problemen die voortkomen uit de daaraan voorafgaande en vormt de oorzaak voor de daaropvolgende hervorming’, aldus Stellaard. ‘Boemerangbeleid’ noemt de onderzoeker het. Voor vingerwijzen past ze. ‘Dan krijgt de rest de boodschap “niks aan de hand, u kunt rustig weer slapen”.’ Haar boodschap is juist dat beleidsfalen vraagt om meer reflectie, en niet om snel ‘pleisters plakken’, bijvoorbeeld onder druk van de politiek.    

In haar proefschrift reconstrueert Stellaard de geschiedenis van het jeugdzorgbeleid in Nederland vanaf 1905. Zover teruggaan was volgens haar nodig om te bepalen welke mechanismen ertoe leiden dat jeugdzorg keer op keer vastloopt. ‘Verder terugkijken heeft me laten zien dat veel subjectieve aannames en overtuigingen in het beleid niet als zodanig worden gezien, maar alsof het gewoon objectieve waarheden zijn.’

Goede hoop

Al twintig jaar werkt Stellaard in verschillende rollen in de jeugdzorg, ‘op het snijvlak met onderwijs’. Bij iedere nieuwe hervorming had ze goede hoop. ‘Voor 2015 kreeg ik een rol in de overgang van de jeugdzorg van de provincies naar de gemeenten. Ik merkte al snel dat oude ideeën waarvan ik zelf had ondervonden dat ze niet werkten of averechts uitpakten, opnieuw van stal werden gehaald. Bijvoorbeeld producten die zich richtten op individuen, maar niet op de context waarin kinderen opgroeien.’ Ook kopen gemeenten voornamelijk in bij dezelfde zorgaanbieders, die net zo goed terugvallen op hun oude repertoire.

In 2014, kort voor de introductie van een nieuwe Jeugdwet die haar aanvankelijk hoopvol stemde, zag Stellaard bij gemeenten de paniek toeslaan. ‘Zij wisten lang niet hoeveel geld ze zouden krijgen, hoeveel eruit zou gaan en hoeveel cliënten ze in zorg zouden moeten nemen of doorverwijzen. Wijkteams gingen niet meer indiceren, maar beschikken, wat feitelijk op hetzelfde neerkomt. Een heleboel producten en diensten die wij al over datum vonden, namen gemeenten naadloos over in hun productboeken. Terwijl mijn verwachting was dat we nieuwe dienstverlening zouden ontwikkelen.’

Sector verlaten

Dat laatste leidde tot teleurstelling bij Stellaard. ‘Op een gegeven moment was ik zo gefrustreerd dat ik overwoog de sector te verlaten.’ Ze was al betrokken bij een lectoraat aan hogeschool Windesheim, toen ze de kans kreeg de kans academisch onderzoek te doen bij ZonMW. ‘Daar wilde ik mijn tanden wel in zetten.’

Het patroon dat Stellaard ziet, is dat elke nieuwe hervorming de weeffouten van eerder beleid moet oplossen, maar daarbij nieuwe doet ontstaan. Als voorbeeld verwijst ze naar de Wet op de jeugdhulpverlening uit 1989, die de jeugdzorg decentraliseerde naar provincies. Van die bestuurslaag werd gedacht dat die het best de jeugdzorg regionaal konden organiseren, inkopen en aansturen. ‘De problemen betroffen in 1989 de geringe aansluiting tussen behoefte en aanbod, het ontbreken van samenhang in het zorgaanbod, gescheiden bestuurlijke verantwoordelijkheden, de positie van de meest kwetsbare kinderen in, en de financiële beheersbaarheid van, het stelsel. De problemen waren nagenoeg hetzelfde als die we zien in 2023.’

Meer lichte zorg

De jeugdwet van 2015 richtte zich meer op de lichte zorg, in de hoop het beroep op zware zorg te reduceren. ‘We hadden tot dan het Bureau Jeugdzorg (BJZ) als onafhankelijke toegangspoort. Dat mocht zelf geen zorg leveren en moest los van zorgaanbieders bepalen wat nodig was. Een gemedicaliseerd model dat niet leidde tot vraagsturing, maar sturing van de vraag. Paste jouw vraag niet bij het behandelaanbod van de zorgaanbieder, dan had je überhaupt geen recht op jeugdzorg. BJZ was er zelf gekomen als reactie op de jeugdhulpadviesteams, die in de ogen van de toenmalige beleidsbeoordelaars subjectief handelden. Wat zien we nu? Voor het oplossen van de huidige problemen gaan we naar regionale aansturing van specialistische zorg en regionale expertteams. Vergelijkbare sturingsinstrumenten als in 1989.’

Kritisch op eigen rol

Met haar bevindingen wil Stellaard geen enkele betrokken partij de oren wassen, maar ze vraagt die wel kritisch te zijn op hun eigen rol. Ook niet de geplaagde staatssecretaris Maarten van Ooijen (ChristenUnie), die het ruim een jaar later dan afgesproken niet is gelukt een hervormingsagenda af te leveren. Roepen om meer geld of, zoals sommige zorgaanbieders nu doen, landelijk inkopen, is de voor de hand liggende reflex, maar zal in Stellaards ogen de problemen niet oplossen. ‘Die dynamiek helpt niet als je echt wil dat dingen anders wilt doen.’