Commissie sociaal minimum: landelijke aanpak bestaanszekerheid

De rijksoverheid moet een centrale rol krijgen in het waarborgen van de bestaanszekerheid, met landelijke regelingen en voorzieningen. Alleen in uitzonderlijke gevallen moeten gemeenten extra taken krijgen. Tot die conclusie komt de Commissie sociaal minimum in haar tweede rapport, dat vanochtend is overhandigd aan demissionair minister Carola Schouten (Armoedebeleid en Participatie). De commissie pleit voor een ‘realistisch mensbeeld’.

‘Nederland is ziek’. Met deze woorden waarschuwde CDA-premier Ruud Lubbers (1982 – 1994) in 1990 voor het oplopende aantal arbeidsongeschikten. Toen stond de teller op 900.000. Ook de jeugdwerkloosheid liep enorm op. In 1983 was meer dan 17 procent van de 15- tot 25-jarigen werkloos. Het socialezekerheidsstelsel moest op de schop. In de jaren tachtig en negentig werd er meer nadruk gelegd op plichten en de eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden. De doorgevoerde hervormingen gingen vaak gepaard met bezuinigingen. De regels en voorwaarden werden strikter. Denk aan een de kostendelersnorm, een verplichte tegenprestatie, strengere fraudewetgeving, een sollicitatieplicht voor ouderen, en een zoektermijn van vier weken voor jongeren tot 27 jaar.

Systematiek van het stelsel

Deze historische analyse laat zien dat de focus de laatste decennia is verschoven ‘naar gerichtere inkomensondersteuning en sterkere prikkels voor activering naar werk’. Dat constateert de Commissie sociaal minimum in haar tweede rapport. Waar het eerste rapport keek naar wat verschillende huishoudtypen nodig hebben om rond te kunnen komen, gaat dit tweede deel in op de systematiek van het stelsel.

Doorgeslagen

Het is daarbij de vraag of we met die ‘pendulebeweging van rechten naar plichten’ niet zijn doorgeslagen, zegt commissievoorzitter Godfried Engbersen. Hij is hoogleraar sociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Volgens Engbersen gaat de sterke nadruk op activering naar werk ten koste van de inkomensbescherming. ‘Die balans moet worden hersteld. Een toekomstbestendig stelsel moet evengoed inzetten op maatschappelijke participatie en inkomensbescherming’, zegt hij.

Negatieve prikkels

Die te sterke focus op prikkels voor activering, met strengere voorwaarden en sancties, is ‘ineffectief’ en kan zelfs ‘averechts uitpakken’, ziet de commissie. ‘Strengere regels en (de dreiging van) sancties kunnen sommige mensen aanmoedigen om harder te zoeken naar een baan of om een baan sneller te accepteren. Maar negatieve prikkels veroorzaken vaak ook stress en onzekerheid over het inkomen, en zijn daardoor niet altijd effectief’, is te lezen in het rapport. De commissieleden stellen dat er sterk wordt uitgegaan van de veronderstelling dat iedereen kan werken en iedereen op elk moment in staat is om verantwoordelijkheid te nemen. ‘In de praktijk is dat niet altijd het geval. Denk daarbij aan mensen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt of mensen die kampen met schulden, een zwakke gezondheid of het ontbreken van een woning.’ In die gevallen ziet de commissie meer heil in een persoonsgerichte aanpak, of wat extra tijd om het leven weer op orde te krijgen. Het activeringsbeleid is, kortom, te weinig gestoeld op een ‘realistisch mensbeeld’ en te veel gericht op de inzet van (negatieve) prikkels.

Honderden euro’s per maand

Verder constateren de experts dat de verhouding tussen het rijk en gemeenten uit balans is geraakt. ‘De Rijksoverheid heeft de afgelopen decennia meer verantwoordelijkheden bij gemeenten neergelegd. Mensen zijn daardoor meer afhankelijk geworden van hun gemeente om rond te komen.’ Bovendien zijn de verschillen tussen gemeenten erg groot geworden: waar iemand woont kan honderden euro’s per maand schelen.  

Wettelijke borging

Daarbij is het recht op lokale regelingen en informele voorzieningen niet altijd wettelijk geborgd. Engbersen: ‘Heel veel lokaal minimabeleid is juridisch niet afdwingbaar. Denk aan rechtsbijstand bij schuldhulp, en al die kinderpakketten, zoals schoollaptops. En dat geldt helemaal voor informele voorzieningen zoals de voedselbank. Het ontbreken van een goede wettelijke borging pakt nadelig uit voor de lage inkomensgroepen. Zoiets moet landelijk geregeld worden.’

Werklast

Gemeenten kunnen zich dan meer richten op maatwerk en de uitvoering. En zeker dat laatste is geen overbodige luxe. In de afgelopen jaren is de werklast enorm toegenomen. ‘Tijdens de coronacrisis en de energiecrisis hebben gemeenten een aantal regelingen uitgevoerd die een groot beroep doen op de uitvoeringscapaciteit’, aldus het rapport. Het gaat hier onder meer over de energietoeslag en alle coronasteunmaatregelen.

Gemeentefonds

Nog los van de financiële tekorten waar veel gemeenten mee kampen. Dat komt deels door bezuinigingen uit het verleden, en deels door de toegenomen kosten in andere domeinen. Waarbij eveneens meespeelt dat een groot deel van de lokale uitgaven wordt gefinancierd uit de algemene middelen van het gemeentefonds. Dat is op zich geen probleem, maar als deze middelen niet toereikend zijn, knelt dat op allerlei terreinen, signaleert commissielid Nadja Jungmann. Zij is bijzonder hoogleraar en lector Schuldenproblematiek aan respectievelijk de Universiteit van Amsterdam en de Hogeschool Utrecht. Jungmann ziet dat het onder andere knelt in haar eigen werkveld. ‘Als in een gemeente meer inwoners schuldhulpverlening nodig hebben, betekent dat niet automatisch meer middelen vanuit het rijk’, zegt ze. ‘In die context ontstaan er dus ook grote verschillen tussen gemeenten.’

Voorspelbaarder en toegankelijker

In juni adviseerde de commissie om het minimumloon en de bijstand te verhogen, en eventueel de huurtoeslag. Daarvoor is circa 6 miljard euro nodig. Ook pleiten de commissieleden voor een vierjaarlijkse herijking van het sociaal minimum en een acceptatie dat betere inkomensbescherming ten koste gaat van arbeidsmarktprikkels. In dit tweede rapport staan aanbevelingen om het inkomen in de toekomst op peil te houden. Daarvoor moet het stelsel ‘voorspelbaarder en toegankelijker’ worden, met behoud van de uitvoerbaarheid en houdbaarheid.

Arbeidsmarktbeleid

Een maatregel die daarbij helpt is een soepele overgang tussen uitkering en werk. Dit kan door onder andere de bijverdiengrenzen en bijverdienperiode te verruimen, en door inkomenszekerheid te garanderen als mensen weer terugvallen op een uitkering. ‘Gemeenten moeten meer mogelijkheden krijgen om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk te helpen. Daarom is het noodzakelijk dat re-integratiebudgetten worden verruimd en dat gemeenten meer mogelijkheden krijgen om te experimenteren met arbeidsmarktbeleid’, is te lezen in het verslag. Dat kan weliswaar leiden tot (grote) verschillen tussen gemeenten, maar sluit volgens Engbersen beter aan bij de verschillende behoeften van de lokale en regionale arbeidsmarkten. ‘Voor het noorden van het land is een ander beleid nodig dan voor de Randstad. We willen niet alle gemeenten in een soort keurslijf persen. Zij bezitten juist veel praktische kennis over hun lokale arbeidsmarkt. Alleen bij het minimabeleid moet via harmonisering van kaders worden gezorgd dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld.’

Meten is weten

Bij activering naar werk gaat het dus om de lokale context. Dan is experimenteren wenselijk, mits wordt gemeten wat het oplevert, stelt Jungmann. ‘We zien dat gemeenten met allerlei pilots in de weer zijn, maar het is vaak niet inzichtelijk wat het daadwerkelijk oplevert.’ Ook daar is geld voor nodig. ‘Op activering is de afgelopen decennia flink bezuinigd. Met de afbouw van re-integratiebudgetten ging maar liefst 1 miljard euro gemoeid’, licht Engbersen toe.

Beschut werk of basisbaan

En al zet je als (lokale) overheid alle zeilen bij: van sommige inwoners kun je niet verwachten dat zij toetreden tot de reguliere arbeidsmarkt. De afstand is simpelweg te groot. De commissie: ‘Voor zeer laaggeletterden en personen met gezondheidsproblemen of een arbeidsbeperking kunnen vrijwilligerswerk, vormen van beschut werk of het creëren van basisbanen zinvol zijn. En dan zal er altijd een groep overblijven die niet kan werken, maar wel zinvolle sociale activiteiten of dagbesteding nodig heeft om niet in een isolement te raken.’

Dit alles vergt een herstel van de balans tussen het rijk en gemeenten en tussen gemeenten onderling. Met een belangrijk advies aan beleidsmakers in Den Haag: ‘Wees terughoudend in het belasten van gemeenten met nieuwe taken’.

Huurtoeslag en kindgebonden budget

Minister Schouten vindt het ‘heel goed’ dat de commissie opnieuw heeft gekeken naar zowel de hoogte als het stelsel van inkomensondersteuning. ‘Bij het opstellen van de begroting hebben we dit jaar nadrukkelijk gekeken naar de adviezen van de commissie’, zegt ze. De bewindsvrouw noemt als voorbeeld de verhoging van de huurtoeslag en het kindgebonden budget. ‘Ik moet dit tweede rapport nog goed bestuderen, maar van wat ik hoorde bij de presentatie liggen veel voorstellen in het verlengde van waar het kabinet de afgelopen jaren aan heeft gewerkt’, aldus Schouten.

Meer informatie over het congres sociaal domein: https://www.congressociaaldomein.nl/