Beter zicht op externe partij

Rotterdam past regels governance aan

Op het gevaar af dat veel lezers al na deze eerste zin afhaken: dit artikel gaat dus over governance. Niet veel onderwerpen spreken zo weinig tot de verbeelding als juist dit. En wat er uiteindelijk mee moet worden bereikt – het voorkomen van bloopers en drama’s in het publieke domein – maakt het wellicht nog minder spannend.

Tenminste, als iedere Rotterdamse ambtenaar zich ook keurig gaat houden aan de sinds vorige maand voorgeschreven Leidraad governance van de gemeente: aan de hand van een vaste vragenlijst wordt elke noodzakelijk geachte informatie van de externe partij genoteerd. Daarmee moet de kans op dure missers in de tweede stad van Nederland tot een minimum worden beperkt. ‘Nee, niet helemaal ondanks dat we er als lerende organisatie alles aan doen om herhaling te voorkomen. Die garantie kun je nooit geven’, benadrukt verantwoordelijk wethouder Adriaan Visser.

Rotterdam werkt met meer dan driehonderd organisaties die op afstand een publieke taak uitvoeren, waaronder verzelfstandigde diensten. Die variëren in grootte van kleine speeltuintjes tot grote musea. In de meeste gevallen doen die wat van ze verwacht kan en mag worden, maar soms gaat het behoorlijk mis.

Voor een voorbeeld hoe fout het kan gaan als er slecht of geen toezicht is op de gemaakte afspraken met een externe partij, hoeven we maar een paar jaar terug in de tijd. Als veel andere gemeenten zet Rotterdam in de donkere dagen van de economische recessie flink het mes in de subsidies aan tal van verenigingen en instellingen.

Het Wereldmuseum is een van de instellingen die mede daardoor in de financiële problemen raakt. De museumdirecteur besluit, om uit de rode cijfers te komen, dan maar een deel van de kunstcollectie te ver- kopen. Die bestaat uit kunststukken afkomstig uit met name de voormalige overzeese gebiedsdelen van ons land. Als de gemeente, eigenaar van de verzameling, erachter komt wat hij aan het doen is, zijn de rapen gaar. Weken staan de kranten vol over de handel en wandel van de overduidelijke bad guy.

In gebreke
Diepgaand onderzoek van de rekenkamer Rotterdam legt even later, in het voorjaar van 2015, haarscherp bloot dat niet alleen de museumdirecteur zijn boekje te buiten ging, maar dat ook de gemeente op tal van onderdelen in gebreke bleef. Het ontbrak aan een fundamentele check of het toezicht wel op orde was. En de Raad van Toezicht dan, met daarin de door het Rotterdamse college benoemde toezichthouders? Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat de termijn van alle leden van deze Raad van Toezicht ten tijde van het debacle is verstreken. Met andere woorden, ze acteren niet rechtsgeldig.

‘Op veel fronten zat het mis’, aldus Lida Veringmeier van de gemeente Rotterdam. Zij is als programmadirecteur verantwoordelijk voor de zogeheten herijking van de governance. ‘Natuurlijk, het museum heeft een eigen verantwoordelijkheid. Het is bizar dat met publieke middelen zo wordt omgegaan. Los van de ongeoorloofde verkoop van de collectie, was het beheer en het toezicht ervan ook niet op orde.’

De Wereldmuseum-affaire was niet de eerste keer dat de gemeente met een governance- probleem werd geconfronteerd. Eerder al was er bijvoorbeeld de spraakmakende BOOR-fraude, waarbij de Rotterdamse onderwijskoepel door gesjoemel met bouwklussen voor 7 ton het schip in ging. De Wereldmuseum-affaire was de bekende druppel die voor concerndirectie en college de aanleiding gaf om zowel kritisch als structureel naar het toezicht op organisaties te kijken – en vooral ook dat aan te pakken. Niet alleen in de culturele sector overigens, maar ook in andere sectoren. De culturele sector kreeg alleen voorrang vanwege de actuele politieke gevoeligheid. Aldus werd vorig jaar het programma herijking governance gestart. ‘Een weinig sexy naam. En een weinig sexy thema, maar wel eentje dat móest worden opgepakt’, zegt Veringmeier. Uitgangspunt was de vraag: hebben wij, als gemeente, voldoende zicht op de ‘governance’?

Akelig donker
Rotterdam begon met de exercitie door bij andere gemeenten haar licht op te steken. Maar waar ook werd gekeken, het bleef overal akelig donker; of gemeenten hadden hetzelfde probleem of er waren hoegenaamd geen problemen. Om een beeld te krijgen, volgden gesprekken met organisaties in het Rotterdamse. ‘Daar zat niet veel lijn in. Behalve dan de algemene klacht dat ze op verzoek van de gemeente altijd wel heel veel lijstjes moesten invullen’, aldus de programmadirecteur. Besloten werd de aandacht te richten op de eigen collega’s: de medewerkers die externe partijen in hun portefeuille hebben. Uit gesprekken bleek dat die op heel verschillende manieren hun rol invulden en dat ze regelmatig slecht antwoord konden geven op feitelijke vragen over ‘hun’ organisaties en informatie daarover ook niet een, twee, drie beschikbaar hadden. ‘Of je kreeg te horen “dat hoeven we niet te weten, want die organisatie staat toch op afstand’’, zegt programmamanager Marieke Klein.

Duidelijk was dat er lijn moest worden gebracht in de rolinvulling van de accountmanagers. Vertrekpunt was de vraag wat de gemeente zou moeten willen weten van de externe organisatie om de samenwerking met, maar ook het meta-toezicht op die organisatie goed te kunnen invullen. ‘Belangrijk is bijvoorbeeld zicht te hebben op hoe de grootte van onze geldstroom richting die organisatie zich verhoudt tot de omvang van de begroting van die organisatie. Zijn ze volledig afhankelijk van de subsidie, of slechts deels? Met andere woorden: hoe kwetsbaar is de organisatie? En wat is de impact van de organisatie op de stad? Zulk soort basisinformatie geeft je de kans in elk geval de risico’s tijdig in beeld te hebben als je bijvoorbeeld verstrekte subsidies wil terughalen’, legt Klein uit.

De decentralisaties in de zorg hebben de noodzaak van een goed en up-to-date governance- systeem alleen nog maar groter gemaakt. Rotterdam heeft, als vrijwel alle gemeenten, de uitvoeringstaken uitbesteed aan tal van zorgorganisaties. Zeker als er op een bepaald terrein maar één zorginstelling is, is het zaak dat die niet omvalt. Want dat zou in één klap de hele stad raken. Zo is bijvoorbeeld de GGZ-organisatie gewoon too big to fail. Dus is het voor de gemeente van belang om snel en adequaat signalen op te vangen die erop kunnen duiden dat de publieke taken van zo’n externe organisatie – om wat voor redenen dan ook – in het geding zijn. Hoe sneller de signalen bekend zijn, hoe eerder de gemeente in actie kan komen.

Bij het inzicht in en het toezicht op de organisatie gaat het volgens Veringmeier en Klein om veel meer dan alleen de controle van de subsidie of het contract. Het gaat ook om algemene kennis die de gemeente Rotterdam nodig heeft over de organisatie: inzicht in continuïteit van uitvoering van de taken, de kwaliteit ervan, kennis van statuten, budgetten en het bereik van de organisatie.

Leidraad
Daartoe is door het team van Veringmeier de Leidraad Governance ontwikkeld. Deze is in de zomer bekrachtigd door het college. De Leidraad helpt in eerste instantie de naar schatting 120 gemeentelijke accounthouders – en managers en de contractmanagers beter inzicht te krijgen in de besturing en werkwijze van externe organisaties. De genoemde medewerkers hebben als eerste aanspreekpunt voor de organisatie namelijk het meest direct te maken met governance, omdat zij gesprekken voeren, opgevraagde en aangeleverde documenten beoordelen en signalen over de continuïteit van de uitvoering van de publieke taak door de organisatie op hun waarde schatten.

Alle medewerkers die van doen hebben met organisaties die op afstand een publieke taak uitoefenen, zullen aan de hand van een speciaal vervaardigde vragenlijst die informatie moeten gaan bijhouden, uitmondend in een soort classificatie-model. Daaruit volgt hoe intensief de samenwerking met de organisatie moet zijn. Het is de bedoeling dat ze het werken met de Leidraad in een training over accountmanagement van vier dagdelen onder de knie krijgen. Daarnaast worden er op maat workshops gegeven en gesprekken met medewerkers gehouden. De vragenlijst, zo benadrukt Veringmeier, is een hulpmiddel, geen doel op zich. De uitkomst van de vragenlijst levert als het ware een ‘radarbeeld’ op met managementinformatie. ‘Het gaat vooral om het bevorderen van de awareness bij medewerkers. Hoe weinig sexy het ook is, soms moet je met je vragen gewoon terug naar de basis in plaats van de ontvangen informatie slechts te archiveren.’

Met de vaststelling van de Leidraad is de aandacht voor governance op papier permanent geborgd binnen de muren van het stadhuis aan de Coolsingel en wordt volgend jaar zelfs formeel onderdeel van het Beleidskader Verbonden Partijen. ‘Wij zijn de eerste gemeente die dit doet’, zegt Adriaan Visser. ‘In huis’ is daarmee de governance goed geregeld, maar klaar is het volgens de D66-wethouder daarmee niet. Integendeel. ‘Ook voor de externe partijen ligt er een opgave. Die zullen op dit vlak zich eveneens verder moeten professionaliseren. Het gaat immers om een wederkerige relatie. Voor een deel kan dat door dit thema regelmatig te bespreken met de organisatie vanuit onze kant, maar ook van externe partijen mag wat worden verwacht. Bijvoorbeeld dat ze zelf informatie willen over hoe ze het doen ten opzichte van andere organisaties.’

Wat is governance?
Er zijn meer dan driehonderd organisaties in Rotterdam actief die in opdracht van de gemeente taken uitvoeren in het publieke domein, zoals zorgorganisaties, instellingen in de sector kunst, cultuur, sport en het onderwijs. Om die taken te kunnen uitvoeren, krijgen die organisaties geld van de gemeente, via bijvoorbeeld een subsidie of een inkoopcontract. De gemeente heeft er belang bij dat die taken worden uitgevoerd maar waar geld en belangen een rol spelen, zijn er ook (financiële) risico’s. De gemeente zet zich samen met deze organisaties in om die risico’s zoveel mogelijk te beperken. Via governance probeert de gemeente toezicht te houden op de afspraken tussen de gemeente Rotterdam en die externe partij. Dat zijn afspraken gericht op het waarborgen van de bestuurlijke en financiële continuïteit van die organisatie en op het bewaken dat die organisatie voldoet aan haar doelen en verplichtingen.