Apologie voor de ambtenaar

Munitie is er voor kritische volgers van de overheid genoeg. Veel mensen raken maar niet ingeburgerd. Er gaan nog steeds kinderen zonder diploma en toekomstperspectief van school. Niet iedereen is aan het werk te krijgen. ‘Wat had je dan gedacht?’, zou Jeroen Hoenderkamp die critici willen zeggen. Hij promoveerde vorige week aan de Universiteit Utrecht op een onderzoek naar de effectiviteit van sociaal beleid van de overheid De Sociale Pijler, ambities en praktijken van het grotestedenbeleid. Uit de casussen die Hoenderkamp onderzocht blijkt dat de resultaten van sociaal beleid tegenvallen: de gemeenten die hij volgde kregen nog geen fractie voor elkaar van wat ze van plan waren. Maar, zegt Hoenderkamp, dat is niet iets om je erg over te verbazen. Sociaal beleid voeren is schieten met een schot hagel.

Een fijne boodschap voor die Marokkaanse dame achter de gordijnen in een achterstandswijk. De overheid wil u wel helpen, maar of het gaat lukken, dat valt nog te bezien.

‘Wat had je dan voor alternatief? We kunnen haar moeilijk met geweld uit haar isolement halen. Als die mevrouw in een wijk als het Amsterdamse Bos en Lommer woont dan zijn er wel vijftig programmaatjes waar ze voor in aanmerking komt. Het hangt alleen van veel factoren af of ze daarin ook terechtkomt, en of die programma’s vervolgens waarmaken wat ze beloven. De kans is klein, maar het is te gemakkelijk om dan te zeggen dat het beleid is mislukt.

‘Critici hebben gelijk dat de overheid de doelstellingen die ze zichzelf oplegt vaak niet haalt. De leefbaarheid van wijken neemt niet ineens toe omdat de overheid zich er een tijdlang tegenaan bemoeit, dat is duidelijk. Maar, er gebeurt echt wel wat. Mensen leren een taal, er wordt opvang gerealiseerd. Professionals zijn in opdracht van de overheid aan het werk, vaak met succes. Alleen, het lijkt meestal helemaal niet op wat men voor ogen had. Dat komt omdat de omstandigheden op het sociale terrein veel ingewikkelder en onvoorspelbaarder zijn dan op fysiek gebied, zoals infrastructuur. Critici zouden zich daarvan meer rekenschap moeten geven.

Wat zijn die ingewikkelde omstandigheden?

‘We weten hoe we een brug moeten bouwen. Maar we weten niet hoe we iemand moeten integreren. Het eerste is gewoon gemakkelijker. Beton praat niet terug, het onttrekt zich niet aan beleid en het heeft geen rechten, zoals dat voor burgers waarop het sociale beleid zich richt allemaal wel geldt. Als het beton zich morgen en masse uit de brugbouw terugtrekt en besluit gewoon geen zin meer te hebben in dat gedoe en zich via de rechter verdedigt tegen overheidsdwang, dan hebben de bruggenbouwers een probleem. Absurd, maar dit gebeurt in het sociale beleid voortdurend. Neem de aanpak van het voortijdig schoolverlaten. Als een zeventienjarige besluit van school af te gaan, dan kun je als overheid niet zo heel veel meer dan vragen ‘zou je dat nou wel doen?’. Goed, nu is er de werk-/leerplicht, maar dat garandeert nog steeds niet dat die persoon wél iets van zijn of haar leven gaat maken.

Als het sociale beleid ineffectief en inefficiënt is, is het dan ook zinloos?

De gloeilamp heeft maar vijf procent rendement en daarvan zeggen we ook niet: schaf ‘m af. We zijn met z’n allen te veel gehecht aan licht. Zo is het ook met sociaal beleid. Nederlanders willen het, ook als het rendement laag is. We hebben met zijn allen een heel ingewikkeld systeem gemaakt van checks and balances. Bij ieder vraagstuk zijn zeker dertig organisaties betrokken en nog eens vijftien houden die anderen tegen het licht.

Dat maakt dat in de praktijk een hoop beleidsgedoe nodig is om te zorgen dat geld uiteindelijk bij de uitvoerende partij terechtkomt. Maar in al dat gedoe worden wel ieders belangen en opvattingen met elkaar verzoend. Door recht te doen aan allerlei belangen en opvattingen, draagt dit systeem wel bij aan de stabiliteit van de samenleving. Door aan te sluiten bij bestaande structuren wordt de kans op succes – in weerwil van wat critici menen – verhoogd. Het is een evolutionaire vorm van leren.

Beleid wordt trouwens niet alleen ontwikkeld om de doelstelling in kwestie te realiseren, maar ook om allerlei andere redenen die ook legitiem zijn. Neem een voorbeeld uit mijn onderzoek: de inburgering in Amsterdam. Daar zijn in zestien jaar tijd twintig nota’s over verschenen. Allemaal prima stukken, maar wel met vaak dezelfde inhoud. Is dat disproportioneel veel? Ik aarzel, maar ik zeg niet dat het zo nooit had mogen gebeuren. Vanuit de praktijk van de inburgering bezien zijn de meeste van die nota’s weinig zinvol geweest. Maar als je het proces bekijkt, is het ontstaan van elke nota verklaarbaar en meestal begrijpelijk. Er moest gereageerd worden op een nieuwe wet van het Rijk, er kwam een nieuw college dat de ambities uiteen wilde zetten, de dienst moest gereorganiseerd worden et cetera.

Moet de overheid zo doormodderen?

‘Doormodderen heeft een negatieve associatie, dus ik zou het zo niet willen stellen. Mijn boek leest een beetje als een apologie voor ambtenaren, dat besef ik. Terwijl er echt wel kritiek mogelijk is. Zo ben ik veel ambtenaren tegengekomen waar alle schwung en ambitie al lang geleden uit verdwenen was. Ik zeg ook zeker niet dat je het beleid niet moet willen verbeteren. Politieke ambities hebben een functie. Ze maken duidelijk dat politici de problemen in de samenleving zien. Het is daarbij aan ambtenaren dat op een zinnige manier uit te werken in haalbare beleidsplannen.

'Als je als ambtenaar van Amsterdam opschrijft dat iedere Amsterdammer binnen vier jaar Amsterdams moet spreken, zoals echt is gebeurd, dan ben je gewoon dom bezig. Want je weet al van tevoren dat dat nooit gaat gebeuren. Als het de taak van ambtenaren is om politieke ambitie en haalbare realiteiten te verbinden, moet de politiek echter wel het belang van dit werk erkennen. Het afstand nemen en zelfs openlijk kritiseren van ‘het systeem’ en ‘al die ambtenaren’ door politici getuigt dan wel van heel weinig zelfkennis en reflectie bij politici. Dit demotiveert uitvoerders en holt het vertrouwen van de samenleving in de overheid en daarmee in zichzelf uit.