‘Ambtelijke status te ver doorgeschoten’

In Roel Bekker hebben voorstanders van opheffing van de aparte ambtelijke status een gezaghebbende bondgenoot. Het is volgens de voormalig secretaris- generaal tijd dat ambtenaren als normale werknemers worden aangemerkt, zo zegt hij in zijn Haagse werkkamer aan het Lange Voorhout. Het CAOP biedt de bijzonder hoogleraar Arbeidsverhoudingen aan de Universiteit van Leiden onderdak. Bekker moet eerst kwijt dat hij ‘helemaal niets’ heeft met het zogeheten eigene van de overheid. Zeker niet als daarmee wordt bedoeld om de overheid en het bedrijfsleven tegenover elkaar te plaatsen.

Natuurlijk, elke sector speelt zijn eigen, bijzondere rol, waarbij de overheid moet handelen in openheid. ‘Maar zij moet zeker niet terugvallen in isolationisme. Dit is wat ik bedoel met autisme’, zegt hij. ‘Dat benadrukken van die aparte status vergroot alleen maar het wantrouwen in de overheid.’

Dat gezegd hebbend, gaat hij terug naar de tijd waar die eigen, aparte ambtelijke status ooit ontstond. ‘Dat was ergens in de zestiende, zeventiende eeuw. De vorst stelde toen zijn eigen dienaren aan. Daarnaast werden overheidsfunctionarissen benoemd. Gaandeweg werd hun positie wat beter beschermd. Pas in 1929 is de bijzondere positie van de ambtenaar officieel geregeld door invoering van de Ambtenarenwet. Door minister Donner. Inderdaad, de grootvader van de huidige minister van Binnenlandse Zaken.’

De ambtenaar kreeg daarbij onder andere wettelijke ontslagbescherming, ‘met name om hem tegen politieke willekeur van zijn bazen te beschermen. Voor een goed begrip: in die jaren kreeg ook de particuliere werknemer betere bescherming tegen de willekeur van de werkgevers’, zegt hij. ‘Dat was minstens zo zeer nodig.’

Inmiddels, zegt Bekker, is het de vraag of die aparte status voor de ambtenaar nog wel actueel is. Om vervolgens die vraag zelf gelijk maar negatief te beantwoorden. ‘Ik zie geen enkele reden om het onderscheid te handhaven. Ja, het is ooit in het leven geroepen om de ambtenaar te beschermen tegen politieke willekeur. Maar dat is niet meer aan de orde. Dat was nog in een tijd dat die willekeur in alle beslotenheid kon worden uitgeoefend. Die tijd ligt achter ons. Er is bij ambtelijke benoemingen en bij ontslag geen willekeur meer op basis van politieke voorkeur in dit land’, stelt Bekker.

‘Weggepest worden kan natuurlijk altijd. Maar het is bij ons zo open en transparant, dat áls je als ambtenaar op politieke gronden wordt weggepest, je aan de bel trekt. Een pestende politicus krijgt daar last van en laat dat dus wel uit zijn hoofd.’ Het wetsvoorstel van de Tweede Kamerleden Fatma Koser Kaya (D66) en Eddy van Hijum (CDA) om de rechtspositie van ambtenaren te normaliseren, gaat ervan uit alle ambtenaren hun aparte status te ontnemen, met uitzondering dan van militairen, rechters en officieren van justitie.

Bekker vindt het verstandig bij de normalisering een iets grotere groep te ontzien. Zo zou je de aparte status kunnen handhaven voor een secretaris- generaal of een directeur-generaal - topambtenaren die direct vallen onder de politieke leiding.

‘De Top Management Groep bij ons (de s-g’s en d-g’s) heeft ook nu al een bijzondere positie, zie bijvoorbeeld de toeslag voor de s-g en de openbaarmaking van nevenfuncties. Het zijn ook de functionarissen die het directe contact hebben met de politiek en de ‘baas’ zijn van alle andere ambtenaren. Voor het overige vind ik dat die ambtelijke status te ver is doorgeschoten. Bovendien, waarom moet de rechtspositie voor de hele overheid dezelfde zijn? Voor een rechter lijkt een aparte status me evident, maar moet het gelden voor de verpleegster van het academisch ziekenhuis, personeel van uitvoeringsorganisaties als Rijkswaterstaat of de Belastingdienst?’

Bekker maakt een wegwerpgebaar. ‘Het eigene van de overheid! Dat zou bijvoorbeeld impliceren dat een ambtelijke chauffeur anders rijdt dan een niet-ambtelijke. Wat ik ermee wil zeggen, is dat het gros van de werk nemers bij de overheid probleemloos zonder aparte bescherming zijn werk kan doen.’

Priesters

Bekker verwijst graag naar de situatie in Denemarken, Zweden en Zwitserland. Landen met één systeem van arbeidsverhoudingen. ‘In Denemarken is het aantal ambtenaren drastisch teruggebracht en hebben veel ambtenaren een ‘normale’ werknemersstatus gekregen. Slechts enkele groepen hebben de ambtenarenstatus behouden, zoals de secretaris-generaal. De overige ambtenaren dus niet - behalve de hoge autoriteiten en de priesters van de staatskerk’, zegt hij.

‘Interessant is dat in Australië een aantal jaren geleden juist het omgekeerde is gedaan. Daar kennen ze nog de ambtelijke aanstelling, met uitzondering van de s-g’s. Die hebben een contract van een jaar of vijf, met een relatief hoog salaris maar geen enkele zekerheid over wat er gebeurt na de contractverlenging.

Bij de invoering van dat systeem in de jaren 90 kregen de zittende s-g’s de keuze voorgelegd: óf hun vaste aanstelling houden óf een contract met dan 25% meer salaris. De meesten kozen voor het laatste. Ik geloof dat nu alle s-g’s daar op contract zitten, maar de overige medewerkers zijn daar nog gewoon ambtenaar.’

Nadeel van twee aparte rechtspositiesystemen is volgens hem de inefficiëntie: je hebt twee rechtsgangen en andere arbeidsvoorwaarden bemoeilijken een overstap van het ene naar het andere systeem. ‘Eén regime is efficiënter dan twee. En je krijgt net zo’n grote flexibiliteit als in de particuliere sector. Met name in de top is er weinig overstap. Het heeft te maken met het soort werk, maar ook met de geringe prikkels bij de overheid: er zit weinig dynamiek in het arbeidsvoorwaardenbeleid.’

Bijkomend voordeel volgens Bekker is dat er ruimte ontstaat voor flexibiliteit. ‘Nu kan daar geen gebruik van worden gemaakt en is het een vaste, eenzijdige aanstelling of niks. Heb je flexibele voorwaarden, dan kun je tijdelijk externen als zzp’ers aantrekken om bijvoorbeeld een piek van 3 maanden op te vangen.’

Bekker stelt dat in veel gevallen tijdelijke inhuur goedkoper is, zelfs in gevallen van dure consultants. ‘Nu worden externen teruggedrongen, verketterd. Waarom? Omdat ze te duur zouden zijn. Mijn stelling is: ze zijn niet te duur. De meesten verdienen echt geen riant salaris. Ze zouden wíllen verdienen wat mensen denken dat ze verdienen. Het zijn beelden. Ze moeten hard werken, vaak harder dan de ambtenaar.’

Bekker ziet nog een ander aantrekkelijke kant aan het gelijktrekken van de rechtspositie: de ambtenaar raakt erdoor wellicht verlost van zijn stoffig imago. ‘Een deel van diens negatieve imago komt ook voort uit de bijzondere, zeer beschermde rechtspositie’, stelt de hoogleraar van de Albeda Leerstoel. ‘In Denemarken heeft het proces van verzakelijking een positieve invloed gehad. De reputatie van de overheidsdienaren is hoog gebleven.’ Maar, verzakelijking of niet, ambtenarengrappen blijven desondanks bestaan, ook in de Scandinavische landen - ‘toch niet de meest humoristische’ - al zijn ze minder denigrerend dan bij ons.

Bekker kan het weten, want hij verzamelt ambtenarengrappen. Sinds een jaar of vijf. ‘Het beeld dat over ambtenaren bestaat is overal hetzelfde: lui, risicomijdend, wegduikend, uit het raam kijkend. Dezelfde grappen zie je overal terugkomen. In Duitsland wat minder, maar daar maken ze ook minder grappen’, zegt hij. ‘Weet je wat het dunste boek ter wereld is? 100 Jaar Duitse humor.’