Alle rijksfuncties op de schroothoop

Aan slingers en ballonnen doen ze niet, maar feest is het wel op de negende verdieping van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het nieuwe functiegebouw voor alle rijksambtenaren is eindelijk klaar. Er is groen licht van de vakbonden en ook bij alle departementen staan de duimen omhoog. De invoering kan beginnen. Betekent dit dat alle ambtenaren volgend jaar een nieuwe functie krijgen? ‘Nee, dát kan nog wel 2 jaar duren’, nuanceert Edward Goossen een van de managers van het programma. ‘Vanaf april volgend jaar krijgen de eerste medewerkers een profiel uit het functiegebouw Rijk. Tot eind 2012 krijgen departementen de tijd voor de invoering. Al die tijd hebben zij de gelegenheid om hun organisaties voor te bereiden op de nieuwe functie-indeling.’

Lang niet alle 120 duizend rijksambtenaren hebben iets gemerkt van het zagen en timmeren aan het nieuwe functiegebouw. De operatie heeft lang genoeg geduurd om de aanvankelijke nieuwsgierigheid op de werkvloer te doen verflauwen. ‘Ik geloof niet dat het erg leeft op de werkvloer’, zegt Jan-Willem Dieten, onderhandelaar van Abvakabo. ‘Een paar jaar geleden hoorde ik nog wel eens rijksambtenaren die vroegen wat er ging gebeuren. Maar de laatste tijd is het stil.’

Bij ministeries horen ze wel degelijk commentaar, maar dat bestaat vooral uit opgetogen geluiden. Tal van bijeenkomsten zijn georganiseerd om de inbreng van ambtenaren te verwerken in de nieuwe profielen. ‘Wat ambtenaren prikkelt, zijn de loopbaanmogelijkheden en de handvatten voor ontwikkelafspraken’, zegt Goossen. Managers voelen zich verder aangesproken door de mogelijkheid om ambtenaren af te rekenen op resultaten. Want dat gaat gebeuren in de toekomst. Alle 30 duizend bestaande functies gaan op de schroothoop. Daarvoor in de plaats komen er 52 resultaatgerichte functieprofielen, verdeeld over acht categorieën. Telt elke functie bij het Rijk nu nog gemiddeld drie ambtenaren, in de toekomst zijn er gemiddeld 2.400 ambtenaren die exact dezelfde functie uitoefenen, verspreid over de tien ministeries.

De acht categorieën duiden de belangrijkste taakgebieden van de rijksoverheid aan zoals projectmanagement, beleid of handhaving. Ieder functieprofiel bestaat uit een kernprofiel en een kwalititeitenprofiel. Het kernprofiel beschrijft het doel, de beoogde resultaten en de benodigde competenties en gedragsindicatoren. Het kwaliteitenprofiel beschrijft de werkervaring, kennis en opleidingen die nodig zijn om de functie te kunnen uitvoeren. Om de ambtenaren wegwijs te maken in het nieuwe functiegebouw komt er een digitaal systeem dat alle functies en functie-eisen inzichtelijk maakt.

Transparant

Dit moet de weg vrijmaken voor het Rijk dat steeds meer als een gelikte machine moet kunnen werken, waar ambtenaren gemakkelijk van het ene naar het andere ministerie kunnen jobhoppen en hun talenten beter kunnen inzetten. Hogere productiviteit en kwaliteit is het beoogde resultaat.

‘Ook de regie op externe inhuur wordt verbeterd’, zegt Goossen. ‘Uitzend- en detacheringsbureaus moeten ook leveren op basis van onze nieuwe functieprofielen. Daardoor wordt inhuur veel transparanter.’ Op kleinere schaal werkt dit. Er is proefgedraaid bij Rijkswaterstaat en de voormalige ministeries LNV en VROM. ‘Bij de reorganisatie van de VROM-inspectie heb ik de principes van dit functiegebouw al toegepast’, zegt Olav Welling, sinds 5 maanden directeur organisatie- en personeelsbeleid Rijk. ‘Ik weet dus uit ervaring hoe dit werkt.’

Drie kritieke hobbels zijn al genomen op weg naar de invoering van het nieuwe functiegebouw. De eerste was het besluit in de ministerraad over de invoering ervan. ‘Ministeries zijn nu verplicht om dit functiegebouw in te voeren’, zegt Frank Bierkens, de andere manager van het project. ‘Als toenmalig minister Ter Horst iets later was geweest, was het kabinet gevallen en had invoering nog lang kunnen duren.’

Het tweede kritieke moment was het vakbondsakkoord, dat lang op zich liet wachten. Zonder dit akkoord durfde de overheid niet verder te gaan met het nieuwe functiegebouw. ‘Het maken van een nieuw functiegebouw was een cao-afspraak op initiatief van de bonden, vooral om meer loopbaanmogelijkheden te creëren. De kennis-, vaardigheid- en competentieprofielen van alle functies in het nieuwe functiegebouw zijn daarvoor cruciaal.’

Dat de functiebeschrijvingen nu ook resultaatgerichter zijn beschreven, beschouwt Dieten als speeltje van de werkgever. ‘De bonden hebben er voor gezorgd dat ambtenaren het recht houden op hun functie en de samenstelling van hun werkzaamheden, zodat ambtenaren bij reorganisaties niet vogelvrij worden. De droom van sommige managers dat ze nooit meer zorgvuldig hoeven te reorganiseren en ambtenaren naar eigen inzicht kunnen inzetten, is dan ook niet aan de orde.’

De derde hobbel was de medewerking van alle departementen. Van de aanvankelijke weerstand van enkele ministeries is weinig meer over. ‘Ik heb alle directeuren p&o bij de ministeries op één lijn gekregen’, zegt personeelsdirecteur Welling. ‘De rol van p&o is cruciaal in dit traject. Zij moeten straks de managers helpen om de beloften van het nieuwe functiegebouw waar te maken.’

Afslanking

P&o’ers worden in de volgende fase eerst getraind in het hanteren van het nieuwe functiegebouw. Zij moeten leren hoe managers de voordelen ervan kunnen benutten, bijvoorbeeld door het aanbieden van trainingen. Daarna komen de managers aan de beurt, die moeten zorgen dat ze de kwaliteit van hun medewerkers behouden.

Die inzet is de grootste hobbel die nog genomen moet worden, meent Welling. ‘Het risico bestaat dat mensen niet meewerken. Je weet wat je hebt en niet wat je krijgt. Als die houding gaat ontstaan, zal veel bij het oude blijven. Dan hebben we wel een nieuw functiegebouw, maar halen we er niet uit wat er in zit.’

Omzichtigheid is dan ook geboden. De kans bestaat dat de ambtenaren het nieuwe system toch niet lusten. ‘Misschien omdat de nieuwe profielen niet worden herkend’, zegt Bierkens. ‘Dan gaan managers andere vaardigheden en resultaten van hun medewerkers verlangen dan die in de nieuwe functies omschreven staan.

Iedereen moet echter een mentale slag maken om de gewenste resultaten neer te zetten. Medewerkers moeten zodanig worden ontwikkeld dat zij binnen de nieuwe rijksdienst uitvoeren wat van hen wordt verwacht. Dat vraagt tijd en energie.’

De overgang naar een nieuw functiegebouw heeft veel trekjes van een geleidelijke omslag, het is geen oerknal die de hele ambtenarensector op zijn kop zet. Daar ligt een risico, erkent de leiding. Een trage invoering vergroot het risico dat de aandacht binnen de ministeries wordt verlegd naar andere prioriteiten. ‘Sommige veranderingen hebben nu eenmaal meer aandacht’, zegt Bierkens. ‘Zoals de inkrimping van twaalf naar tien ministeries en de verwachte afslanking.’ Dus proberen de programmamanagers het tempo hoog te houden om te voorkomen dat de vernieuwing onder- sneeuwt door de waan van de dag.

Bezwaarschrift

Er moet nog veel gebeuren voor het nieuwe functiegebouw gesmeerd kan draaien. Binnen de ministeries is heel wat achterstallig onderhoud aan functies dat moet worden ingelopen. Zo zijn er heel wat ambtenaren die in de loop van de jaren andere activiteiten zijn gaan ontplooien dan wat in hun functieomschrijving staat aan gegeven. Als het zicht daarop ontbreekt, is de kans groot dat ambtenaren straks in een verkeerde functie worden ingedeeld, zegt Goossen. ‘Op papier hebben we nu 10 duizend ambtenaren die beleid ontwikkelen.

In werkelijkheid zijn het er slechts duizend, de rest bestaat uit adviseurs, specialisten en ondersteunende medewerkers.’ Over een paar jaar zal blijken of de rode loper die nu uitligt voor het nieuwe functiegebouw ook echt betreden zal worden. ‘The proof of the pudding is in the eating’, zegt Bierkens. De angst bij een dergelijke verandering is dat medewerkers de overgang niet durven te maken, wat leidt tot honderden bezwaarschriften.

Een vuistregel bij de invoering van nieuwe functiegebouwen is dat er 4 tot 5 procent bezwaarschriften volgt op een nieuwe indeling. Volgens die norm krijgt het rijk straks 5 duizend bezwaarschriften om de oren. ‘Elk bezwaarschrift moet je onderzoeken, wat kan betekenen dat je in gesprek moet met de ambtenaar en de leidinggevende’, vervolgt Bierkens. ‘Dat kost tijd die je beter in een gedegen implementatie kunt steken. Ik verwacht overigens dat het allemaal meevalt. Bij een soortgelijk traject waren er maar vier bezwaarschriften.’

Ondanks alle zorgvuldigheid rondom de invoering blijft de kans aanwezig dat het nieuwe functiegebouw in de modder blijft steken. De managementliteratuur is doorspekt van voorbeelden van geflopte veranderingsprocessen. Vooral buitenstaanders achten de kans groot dat ook het nieuwe functiegebouw van het rijk tegen zal vallen. Een van hen is Joep Bolweg, consultant bij Berenschot en hoogleraar strategisch human resource management aan de VU. ‘Periodiek onderhoud aan het functiegebouw is noodzakelijk, je moet af en toe je salarisniveaus opnieuw afstemmen op de arbeidsmarkt. Maar ik zet vraagtekens bij de invloed van een nieuw functiegebouw op de aansturing van medewerkers. Motivatie en betrokkenheid zijn nog altijd de belangrijkste factoren voor productiviteit en resultaat. De stijl van leidinggeven heeft hierop de grootste invloed. Nog nooit is het gelukt om die te verbeteren door het veranderen van organisatiestructuren. Vaak los je meer op door wat onwillige baasjes te vervangen. Dat is nog goedkoper ook.’