Aanbesteden jeugdzorg in verdomhoekje

Het aanbesteden van jeugdzorg ligt onder vuur. De Tweede Kamer ziet deze inkoopmethode liever vandaag dan morgen verdwijnen. Experts zijn sceptisch. Al is het omdat gemeenten helemaal niet hóeven aan te besteden. Er zijn genoeg alternatieven.

Er moet een einde komen aan het aanbesteden en via open house-constructies inkopen van specialistische jeugdzorg. Althans, dat vindt een meerderheid in de Tweede Kamer. Een motie van Tweede Kamerlid Sarah Dobbe (SP), die de regering oproept om deze vormen van inkoop onmogelijk te maken, werd deze maand aangenomen. De SP-motie kon rekenen op steun van de PVV, GroenLinks-PvdA, BBB, DENK, PvdD en Volt. Beide inkoopinstrumenten zouden leiden tot ‘onwenselijke concurrentie’, ‘onrealistische tarieven’ en de opkomst van ‘commerciële jeugdzorgaanbieders’. Het draagt allemaal bij aan ‘de ellende in de jeugdzorg’. 

Geen markt

Vooral het aanbesteden zit in het verdomhoekje. Dat leidt alleen maar tot ‘een race naar beneden’, meent Dobbe. ‘De zorg is geen markt, en zeker de jeugdzorg niet. Het maakt de zorg duurder en slechter. Daar moeten we vanaf’, aldus het SP-Kamerlid tijdens het recente debat over de gesloten jeugdzorg.

Opzijschuiven

Het is niet de eerste keer dat een dergelijk kritisch geluid in Den Haag opborrelt. Twee jaar geleden wilde een groot deel van de Kamer af van de Europese aanbestedingsregels als gemeenten jeugdzorg inkopen. Staatssecretaris Maarten van Ooijen (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) gaf toen aan dat hij de Europese richtlijn die de aanbesteding voorschrijft niet zomaar opzij kan schuiven.

Verkeerde been

Niels Uenk is inmiddels wel klaar met deze terugkerende aversie tegen aanbesteden. Hij is directeur en onderzoeker bij het Public Procurement Research Centre, een onderneming gericht op het ontwikkelen en verspreiden van kennis over inkopen in de publieke sector. Uenk promoveerde aan de Universiteit Utrecht op een proefschrift over gemeentelijke zorginkoop. De veronderstelling dat het aanbesteden van jeugdzorg de wortel van het kwaad is zet volgens hem mensen op het verkeerde been: ‘Het brengt kwetsbare inwoners, zorgaanbieders, professionals en gemeenten geen centimeter verder’. Uenk krijgt hierin bijval van advocaat en consultant Tim Robbe. Als expert in het sociaal domein adviseerde hij meer dan 250 gemeenten over inkoop- en aanbestedingstrajecten. Het ‘afschaffen’ van aanbesteden is volgens Robbe niet de oplossing, om de simpele reden dat het helemaal niet verplicht is.

Vier vormen 

Toch kiest het overgrote deel van de gemeenten bij de inkoop van jeugdzorg voor aanbesteden of open house. ‘Met aanbesteden en open house samen heb je ongeveer 95 procent te pakken’, legt Uenk uit. ‘En voor de duidelijkheid: bij open house is geen sprake van aanbesteden. Het element van competitie om een contract is afwezig, want gemeenten contracteren alle aanbieders die aan de eisen voldoen.’ De zorgcliënt kan bij open house zelf een van die aanbieders die voldoen aan de eisen van de gemeente kiezen. Het subsidiëren van jeugdzorgaanbieders – waarbij de aanbieders meer ruimte hebben de zorg op hun eigen manier aan te bieden – is eveneens een optie, maar dat komt minder vaak voor. Naast deze drie vormen van uitbesteden kunnen gemeenten de zorg in eigen beheer verlenen. ‘Daar kiest (nog) bijna geen enkele gemeente voor’, aldus Uenk.

Geen concurrentie

Terug naar het aanbesteden. Daarbij is, zoals de motie constateert, inderdaad sprake van concurrentie. Maar dat aanbesteden in de (specialistische) jeugdzorg leidt tot ‘een race naar beneden’ vindt Uenk veel te simplistisch. ‘Er is nagenoeg geen echte prijsconcurrentie bij een aanbestedingen in de jeugdzorg. Zo’n 95 procent – en misschien wel 99 procent – van de gemeenten stelt zelf of met behulp van onafhankelijke onderzoeksbureaus de tarieven vast.’ Dat resulteert in standaardprijzen waarop aanbieders mogen inschrijven. Soms zijn die prijzen niet voor iedere jeugdzorgaanbieder winstgevend. Maar van een race to the bottom, waarbij concurrentie op prijs leidt tot (te) lage tarieven, is volgens Uenk en Robbe geen sprake.

Prijskaartje

Kijken lokale overheden dan nooit naar het prijskaartje? ‘Ik zal niet zeggen dat de prijs geen enkele rol speelt, maar gemeenten vinden doorgaans de kwaliteit van de zorg veel belangrijker’, zegt Uenk. ‘Een gemeente kiest zelden voor een aanbieder die het voor de laagste prijs doet. Dat geldt eveneens voor de specialistische jeugdzorg. Natuurlijk willen gemeenten niet meer betalen dan strikt noodzakelijk, maar daarom laten ze tarieven apart vaststellen en bijna nooit als gunningscriterium.’ Waar het wel misgaat is als de gemeente een te lage prijs hanteert. ‘Maar dat ligt niet per se aan aanbesteden als inkoop­instrument an sich’, zegt Robbe. ‘Als je bijvoorbeeld subsidieert moet je ook een tarief bepalen, en dat kan net zo goed ontoereikend zijn voor de organisatie die van de gemeente subsidie krijgt om jeugdzorg uit te voeren.’

Geen Belg 

Maar hoe zit het met de Europese aanbestedingsregels? De markt met jeugdzorgaanbieders is de afgelopen jaren geëxplodeerd. Het zorglandschap is hierdoor onoverzichtelijker geworden, wat noodzakelijke samenwerking bemoeilijkt. Dat neemt echter niet weg dat het aandeel niet-Nederlandse jeugdhulpaanbieders minimaal is. ‘Zelfs in Zeeuws-Vlaanderen is voor zover ik weet geen Belg te vinden’, zegt Robbe. Ook in Limburg en andere grensregio’s ziet de advocaat geen Europese partijen. Dat komt door de taalbarrière, maar ook omdat bijvoorbeeld het Belgische zorgsysteem heel anders in elkaar steekt dan het Nederlandse. ‘Zij kunnen niet zomaar toetreden tot de Nederlandse markt en vice versa.’

Straatverlichting

Zijn de Europese aanbestedingsregels dan niet belemmerend en onnodig vertragend bij de inkoop van jeugdzorg? Meestal komt het door onhandigheid of beperkte opvattingen over wat kan en mag, meent onderzoeker Uenk. ‘We praten vaak over aanbesteden van zorg alsof gemeenten dit op dezelfde manier vormgeven als de inkoop van straatverlichting of kantoorartikelen. Er is bij de inkoop van zorg veel meer mogelijk, en gemeenten maken ook steeds meer gebruik van deze mogelijkheden.’

Europese Unie

Dat geldt eveneens voor het in eigen beheer regelen van jeugdzorg. Op dit terrein legt de Europese Unie (EU) gemeenten geen strobreed in de weg. ‘Net als de groenvoorziening mogen gemeenten jeugdzorg ook zelf uitvoeren’, verduidelijkt Uenk. Dit kan met eigen zorgpersoneel binnen de gemeentelijke organisatie, en onder bepaalde voorwaarden ook door een aparte organisatie onder toezicht en controle van de gemeente op te richten. ‘De EU en het Nederlands recht zeggen eigenlijk dat gemeenten zelf mogen kiezen: in eigen beheer uitvoeren, subsidiëren, open house of een overheidsopdracht aanbesteden. Als ze kiezen voor het aanbesteden van de opdracht, hebben ze zich te houden aan het aanbestedingsrecht. Die regels zijn er zodat ondernemers in de hele EU – en in de praktijk dus vooral alle zorgaanbieders in Nederland – een eerlijke kans maken op de overheidsopdracht.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 8.