‘Wij gaan voor houding en gedrag’

Geen big bang voor Kampen

En dan, ergens halverwege het interview met Wouter Bosch en Maaike van der Veen in een saaie vergaderruimte met dito meubilair in het gemeentehuis van Kampen, schuift Bosch een kinderlijk plaatje over tafel dat volgens hem perfect illustreert wat de voorbereiding van de Overijsselse gemeente op de komst van de Omgevingswet zo speciaal maakt. Op het plaatje staan twee konijnen, elk bij een wortel die in de grond groeit. De konijnen kunnen niet in de grond kijken, anders zouden ze zien dat er een kleine wortel is waaruit veel loof groeit en een grote wortel met maar een beetje loof. Het loof, dat is de omgevingsvisie, legt programmamanager Omgevingswet Bosch uit. De wortel, dat is het ambtelijk en bestuurlijk proces waarin de gemeente beleid maakt en beslissingen neemt over omgevingsinitiatieven. De konijnen op het plaatje laten zich foppen: alsof aan een grotere bos loof ook een grote wortel vasthangt. De boodschap: ambtenaren, staar je niet blind op een mooie omgevingsvisie, het onderliggende ambtelijk en bestuurlijk proces is veel belangrijker.

‘Wij zijn eigenzinnig, vergeleken met gemeentes om ons heen’, zo duidt projectleider omgevingsvisie Van der Veen het plaatje. Bij de omgevingsvisie gaat het, benadrukt ze nog eens, niet om het eindproduct, maar om het proces. Dat vraagt om ‘integraal samenwerken, zodat we een omgevingsvisie hebben die altijd actueel en cyclisch is en waar de raad ook vaak aan zet is.’ Het is niet de eerste keer tijdens het gesprek dat de twee reppen van ‘integraal’ en ‘cyclisch’ en ook niet de laatste keer.

Konijnenplaatje
Bosch en Van der Veen ogen en klinken als gedreven ambtenaren. Al twee jaar lang zijn ze dagelijks in de weer om de nieuwe realiteit die de Omgevingswet met zich mee brengt tussen de oren te krijgen van de Kampense ambtenaren. Op tafel liggen, naast het konijnenplaatje, schema’s die in het gemeentehuis rondgaan om inzichtelijk te maken wat de komst van de Omgevingswet betekent. Beurtelings vuren de twee een salvo zinnen af waarin het gaat over ‘breder trekken’, ‘verbinding maken’ en ‘de integraliteit in het proces brengen’.

In gemeenteland wordt de komst van de Omgevingswet doorgaans aangepakt als een big bang, leggen de twee uit. Daarbij richt de gemeente zich op de productie van een omgevingsvisie, een centraal instrument uit de Omgevingswet. De gemeente gaat interactief aan de slag, vraagt bewoners wat voor dorp of stad ze willen en legt dit vervolgens vast in de omgevingsvisie. Van der Veen heeft het gezien in de leerkring regio Zwolle, waar regiogemeenten twee jaar lang bij elkaar kwamen. ‘Alle voorbeelden die daar aan bod kwamen, waren gericht op de big bang: we huren een bureau in, starten een participatietraject, vragen de burgers waar ze gelukkig van worden, leggen dat vast in een visie en het is klaar.’

Die aanpak is niet zo vreemd, meent Bosch, want omgevingsbeleid is nu eenmaal ingericht op producten. ‘Stedenbouwkundige bureaus die vroeger structuurplannen maken, maken nu een structuurvisie. Die zijn gewend: we maken iets, lintje er doorheen en dan het geldt tien jaar.’

Ook ambtelijke organisaties houden volgens de programmamanager van die zekerheid. Maar Kampen wilde de Omgevingswet juist anders invullen. ‘Wij hebben gezegd: dat gaan we niet doen. Wij gaan voor houding en gedrag. In de Omgevingswet zelf wordt gezegd: 80 procent is houding en gedrag.’

Op de valreep
Qua houding en gedrag is een cultuuromslag nodig, zoveel is duidelijk. Nu zitten de ambtenaren vaak nog verscholen achter hun eigen sectorale muur. ‘Sectoren zijn autonoom, uit zichzelf ontwikkeld, wat maakt dat je soms conflicten hebt’, aldus Bosch. ‘We hebben in Kampen de afgelopen tien jaar meer dan dertig sectorale visies gemaakt en daar hangt geen kapstokvisie boven’, verduidelijkt Van der Veen. ‘Iedereen werkt voor zijn eigen visie.’ Zo kan het zijn dat er een groenstructuurvisie is gemaakt of een economische visie en op de valreep van de besluitvorming, ‘soms een week voor die tijd wordt nog even gezegd: wil jij dit misschien ook nog even lezen, want jij bent van wonen en misschien heb je nog opmerkingen.’ Bosch: ‘Dus niet dat je al vanuit het begin gaat divergeren en gaat kijken: misschien zijn er wel meekoppelkansen.’

Niet dat er helemaal niet afgestemd wordt. Zo kent Kampen een initiatiefteam, dat wekelijks de initiatieven beoordeelt die niet passen in de plannen. ‘Een integrale groep mensen die probeert te duiden: kan dit initiatief of niet?’, zo omschrijft Van der Veen de aanpak. ‘Alleen, wat je merkt is dat het vaak om afvinken gaat.’ Bosch geeft als voorbeeld dat een verkeersambtenaar blij is als hij het bij zo’n initiatief voor elkaar krijgt dat de sectorale parkeernorm wordt gehaald, terwijl een flexibelere opstelling en minder parkeerplaatsen misschien wel de hoogste ecologische kwaliteit mogelijk maken. Van der Veen: ‘We missen een kapstok in al onze visies. De ene gaat voor groen, de andere voor economie.’ Met dertig deels conflicterende visies is voor initiatiefnemers vaak niet duidelijk waar ze aan moeten voldoen. ‘Dan komt iemand in een soort van black box terecht.’

Uitvechten
Het is kortom nodig beleid meer te integreren. Daar was aan het begin van het traject niet iedereen van overtuigd, vertelt Bosch. ‘Managers zeggen dan: “Oh, maar dat doen wij al lang. We werken al integraal.”’ De twee ambassadeurs van de Omgevingswet hebben dan een voorbeeld bij de hand om het gebrek aan integraliteit te illustreren. Van der Veen vertelt over een glastuinbouwgebied in Kampen, waarvoor de gemeente een exploitatieplan en een bestemmingsplan heeft gemaakt. ‘Het hele gebied is bestemd voor glastuinbouw.’ Maar de gemeente maakte ook een landschapsontwikkelingsplan en een groenstructuurvisie. Die willen juist een mooi oud dijkje dat door het gebied loopt bewaren en herstellen. ‘Terwijl de eigenaar, een tuinder, in het exploitatieplan en bestemmingsplan zag: ik mag dit benutten voor glastuinbouw.’ De sectorale visies waren apart door de raad vastgesteld en onderling niet afgestemd. ‘De glastuinder is daar de dupe van. Die moet dan wachten en dat uitvechten.’ Uiteindelijk koos de raad niet voor het landschap, maar voor de glastuinbouw, maar met integraal werken kan dit soort inconsistent werken voorkomen worden, stellen Bosch en Van der Veen.

Werd het gebrek aan integraliteit eerst gebagatelliseerd door de managers, het voorbeeld van de glastuinbouw overtuigde hen niet direct. ‘Dan geef je dat voorbeeld en vervolgens wordt dat zo groot gemaakt’ – Bosch begint nu een defensieve manager na te spelen – “Ja, maar als we alles integraal moeten gaan doen ... dat wordt onwerkbaar”.’ De oplossing zit volgens de programmamanager in het Pareto-principe: ‘je probeert in 20 procent van de tijd 80 procent integraliteit te halen.’ Om iedereen warm te krijgen voor de nieuwe aanpak trekken de twee met presentaties, workshops, escaperooms en ontwikkeldagen langs ambtenaren, raadsleden en wethouders. Inmiddels zijn er werkgroepen voor het omgevingsplan en de omgevingsvisie.

Bosch: ‘We maken in kleine stapjes bespreekbaar: dit zijn de regels, maar wordt het in de praktijk niet altijd vergund? Zijn die regels dan nog nodig of kan het misschien anders?’ En natuurlijk moeten de ambtenaren kijken naar meekoppelkansen van andere sectoren en inwoners betrekken via participatie (waarvoor Kampen de app THiNK! heeft laten ontwikkelen). De term die voor deze aanpak is gemunt, is ‘opgavegericht werken’. De route daarheen is ‘oefenen door te doen’.

Kont tegen krib
De integrale aanpak van de Omgevingswet is vastgelegd door de raad. Die heeft zelfs expliciet aangegeven geen sectorale beleidsnota’s meer te maken. In plaats daarvan komen ‘bouwstenen’, die al in hun ontwikkeling zijn afgestemd op andere sectoren. Voor de raad wordt het, aldus Bosch, ‘spannender, want dan moet je echt keuzes maken.’ Nota’s goedkeuren die met elkaar botsen, gaat niet meer. In het gemeentehuis is nu een ambtenaar bezig om uit de huidige dertig sectorale visies de strategische delen te destilleren. Van der Veen: ‘Wat nog ontbreekt, is een kapstok.

In Kampen vinden we onze hanzestadgeschiedenis, onze sociale verbondenheid en duurzaamheid superbelangrijk. Dat is onze kapstok.’ Volgens de planning is in december versie 1.0 van de omgevingsvisie klaar. Vervolgens worden er bouwstenen ingeschoven in een ‘continu, integraal en cyclische procesloop.’ Dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Bosch: ‘Het is supermoeilijk, maar het is beter lastige thema’s met elkaar te verbinden, dan dat je maar naar één onderdeel kijkt.’

En ja natuurlijk is er tegenstand, geven ze volmondig toe. Niet elke ambtenaar staat te popelen om vertrouwde zekerheden aan de kant te zetten. Om te voorkomen dat ambtenaren de kont tegen de krib gooien, is het volgens de twee belangrijk ze te laten meedenken over de nieuwe aanpak van verbinden (met andere sectoren) en regels loslaten. ‘In sommige gevallen zal blijken dat we níet loslaten, omdat iedereen het erover eens is dat dit nu niet werkt’, voorspelt Van der Veen. Bosch vindt het belangrijk ‘dat je het gesprek voert met de hele keten. Niet alleen met beleidsadviseurs en vergunningverleners maar ook met handhaving. De Omgevingswet heeft twee kanten: enerzijds het borgen van kwaliteit – soms mag je strenger zijn dan normaal – en anderzijds de uitnodigingsplanologie: het ‘ja, mits’-verhaal ... dat je losser bent. Het zit er allebei in.’

‘Ja knikken en dan afwachten’
‘Ik denk dat veel collega’s ja knikken en dan afwachten: wat wordt er nou concreet van ons verwacht?’, zo beoordeelt beleidsmedewerker energie Jaap Vosselman het traject van cultuuromslag bij de gemeente Kampen. ‘Ik ben wat sceptisch, ja’, zo wil hij best toegeven. Opeens buiten de muren van het gemeentehuis wensen ophalen bij burgers en bedrijven en die faciliteren, dat is nogal een omslag in de manier van werken. Bepaalde eerst de democratisch gekozen gemeenteraad wat de uitvoerende ambtenaar ging doen, zo omschrijft Vosselman het, ‘nu moeten we een U-bocht maken om eerst in een soort volksraadpleging te vragen: wat wilt u? Een aantal zaken leent zich daar absoluut voor, maar een aantal zaken ook niet.’ In sommige gevallen levert participatie te veel meningen op. ‘Zie daar maar eens een rode lijn in te vinden. Dan moet je als bestuur je eigen plan gaan volgen: het algemene belang versus het lokale belang.’

Als voorbeeld noemt hij de energietransitie. ‘De gemeente heeft een hoge ambitie. Dat betekent dat er veel grootschalige opwek moet komen. Daar is eigenlijk onvoldoende draagvlak voor. Dan kun je wel mensen gaan uitnodigen – dat hebben we ook gedaan, hoor, in participatieavonden. Maar wat je dan ziet, is dat de meningen alle kanten opschieten en uiteindelijk kun je daar weinig mee. Kijk, het kost heel veel tijd en geld om al die inspraak en participatie te organiseren en de toegevoegde waarde is beperkt. Het enige is dat je als bestuur de keuze achteraf kunt legitimeren: wij hebben ons best gedaan om bij iedereen een mening op te halen.’

Soms kan de cultuuromslag wel werken, meent hij. ‘Als er kleinschalige ontwikkelingen zijn in de wijk, dan is de betrokkenheid groter. Als het gaat om het inrichten van een straat: welke bomen zet je er neer? Welke verhardingen kies je? Dat is allemaal veel dichterbij, daar hebben bewoners een mening over en daar komt ook wat uit.’ Zijn advies: ‘Niet alleen maar abstracte kretologie, maar pak projecten beet. Ga de participatie in, maar analyseer achteraf: wat is er nu echt beter geworden doordat we dit traject hebben gedaan?’