Watertoets beneden peil

Stevigere dijken, een bredere kust en meer overloopgebieden: om Nederland klimaatbestendig te maken moet er volgens de door oud-minister Cees Veerman voorgezeten Deltacommissie nog heel wat gebeuren in het waterbeheer. Veel media-aandacht was er begin september dan ook voor zijn rapport Samen werken met water, waarin hij de kosten becijfert van al het gegraaf en geschuif met grond voor een betere waterveiligheid: een miljard per jaar tot het einde van deze eeuw, te financieren uit een met aardgasbaten gevuld Deltafonds.

Nieuw is de bestuurlijke aandacht voor de waterproblematiek niet. Na Ruimte voor de Rivier - de reactie van Rijkswaterstaat op het hoogwater in Rijn en Maas in 1993 en 1995 - werd het breder geformuleerde Ruimte voor Water het nieuwe credo in de ruimtelijke ordening.

Sinds 2003 moeten de provincies er op toezien dat ‘waterhuishoudkundige doelstellingen expliciet en op evenwichtige wijze in beschouwing worden genomen bij alle relevante ruimtelijke plannen en besluiten van rijk, provincies en gemeenten’. Daarvoor is de ‘watertoets’ (zie kader) in het leven geroepen, één van de hulpmiddelen om het waterbeleid voor de 21e eeuw vorm te geven. De watertoets gaat over álle watervraagstukken, zo valt te lezen in een recente evaluatie door de Zuidelijke Rekenkamer. Dus ook over zaken als veiligheid, wateroverlast, riolering, bodemdaling en grondwateroverlast.

De provincies vervullen drie rollen in het watertoetsproces. Naast initiatiefnemer van ruimtelijke plannen zijn zij ook (grond)waterbeheerder en beoordelaar van ruimtelijke plannen. En of dat nog niet genoeg is, krijgen de provincies vanaf volgend jaar zelfs een sleutelpositie in de afstemming tussen ruimtelijk beleid en waterbeleid: ze worden ‘systeemverantwoordelijk’.

Rekenkamers

Als de nieuwe Waterwet op 1 september 2009 in werking treedt, zijn de provincies namelijk verantwoordelijk voor de vertaling van het nationale beleid naar het regionale beleid en regionale doelen. Voor een belangrijk deel moet dat gebeuren via de provinciale plannen. Als Veerman wil dat zijn voorstellen ook echt worden uitgevoerd, moet hij niet alleen uitrekenen hoeveel het kost, maar er ook voor zorgen dat het kabinet de provincies aanspoort. Want die moeten het in de praktijk allemaal doen.

Vooruitlopend daarop onderzochten de Zuidelijke Rekenkamer en de Rekenkamer Oost-Nederland de afgelopen maanden wat er tussen 2003 en 2007 in de praktijk terecht kwam van de provinciale waterambities. Houden provincies in hun eigen ruimtelijke plannen wel voldoende rekening met water? En zien ze erop toe dat anderen dat doen? Beide rekenkamers hielden tientallen plannen en dossiers van vier provincies - allemaal langs de grote rivieren: Overijssel, Gelderland, Noord- Brabant en Limburg - tegen het licht, rapporteerden daarover aan de afzonderlijke provincies en vatten hun eindconclusies samen in één en dezelfde brief aan de vier provinciebesturen.

En de conclusies van de rekenkamers liegen er niet om. Het is allemaal wat omzichtig geformuleerd, en natuurlijk doen de provincies vreselijk hun best (‘ze hebben zich, ieder op eigen wijze, actief ingezet’), maar de boodschap is duidelijk: de provinciebesturen hebben weinig zicht op wat er in de praktijk terechtkomt van alle mooie waterdoelen, zoals de aanleg van overloopgebieden om overtollig water in op te vangen bij hoge waterstanden. Bovendien houden de provincies zich lang niet altijd aan de zelf opgestelde procedures, en ontbreekt in hun dossiers nogal eens de wettelijk vastgestelde informatie om ruimtelijke plannen te beoordelen en de uitvoering ervan te controleren.

Secretaris Piet de Kroon van de Zuidelijke Rekenkamer, mede-ondertekenaar van de brief aan vier provinciebesturen: ‘In de dossiers die we hebben onderzocht, komen we geen notities op bestuurlijk-strategisch niveau tegen van gesprekken met gedeputeerden, en ook geen samenvattingen van inzichten die met de watertoets zijn opgedaan. We zijn ook nagegaan of in het verkeer tussen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten dit onderwerp aan de orde is geweest. We moesten vaststellen dat dit niet zo was.’ De ambtelijke waterberichten hebben het bestuur dus niet bereikt.

Maar bestonden ze dan wel op de ambtelijke werkvloer? De Kroon: ‘Vaak zien we het waterbelang wel terug in de provinciale plannen. Zo gaat het streekplan van Noord-Brabant uit van de zogeheten lagenbenadering. Dat betekent dat het vertrekpunt bij de ruimtelijke inrichting een goed bodem- en watersysteem is. Dat hadden we terug willen zien in een bestuurlijke discussie over de watertoets. Maar dat gebeurt nog onvoldoende structureel.’

Ook al richten de provincies watertoetsloketten op, wijzen ze watercoördinatoren aan en stellen ze watertoetswerkgroepen in, ook bij de uitvoering gaat er nog van alles mis, aldus De Kroon en Leo Markensteyn, voorzitter van de Zuidelijke Rekenkamer. Zo komen provincies hun wettelijke verplichtingen niet na om nadelige effecten van plannen en projecten op het watersysteem te compenseren. En zitten er in de waterparagrafen van hun plannen geen expliciete risico- en kostenanalyses, die eveneens wettelijk zijn voorgeschreven.

Het beeld dat de evaluatie van de watertoets oproept: veel ambtelijke drukte en weinig bestuurlijke aandacht. Maar dat zal na het advies van Veerman toch wel weer bijtrekken? De Kroon: ‘Nu krijgen we natuurlijk politieke discussie, want voor het aardgasgeld zijn wel meer bestemmingen bedacht. Maar dat neemt niet weg dat in de door ons onderzochte periode de bestuurlijke aandacht ontbrak - die water naar de mening van de rekenkamers wel degelijk verdient. En dan bedoelen we geen debat over het instrument watertoets, maar een debat over het achterliggende doel: het waarborgen van het waterhuishoudkundig belang in de ruimtelijke ordening.’

Nationaal belang

Sinds juli dit jaar is de ruimtelijke ordening met de nieuwe Wro gedecentraliseerd met het adagium ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Misschien zit daar, volgens critici, ook wel het probleem: dat het rijk de provincies opzadelt met zaken van nationaal belang. Want als het advies van de commissie- Veerman om een Deltafonds op te richten één ding heeft duidelijk gemaakt, dan is het wel dat de bescherming tegen het water een zaak van nationaal belang is, net als destijds het Deltaplan Grote Rivieren en de aanleg van de Deltawerken. En daar zijn de provincies blijkens ook de evaluatie van de rekenkamers onvoldoende voor toegerust.

Wat moet er volgens de onderzoekers nu gebeuren? Ten eerste moeten de provincies voortaan doen waartoe de wet hen verplicht: risico- en kostenanalyses uitvoeren in hun ruimtelijke plannen en nadelige effecten op het watersysteem compenseren. En natuurlijk moeten ze Provinciale Staten beter informeren, zodat die in staat zijn hun controlerende rol uit te voeren, stellen de onderzoekers bij de presentatie van het rapport over de provincie Noord-Brabant. De onderzoeksbrief van de rekenkamer wordt binnenkort besproken in de commissie Ruimte en Milieu van deze provincie. De Kroon heeft het concept van het Statenvoorstel dat daar aan de orde komt al onder ogen gehad. De strekking daarvan: alle aanbevelingen van de rekenkamer overnemen.

Wettelijke toets

De watertoets is in het leven geroepen om te voorkomen dat plannenmakers onvoldoende rekening houden met de waterproblematiek. Nieuwe woonwijken, bedrijventerreinen en uitbreidingsplannen moeten met ‘waterhuishoudkundige’ maatregelen worden beschermd tegen de effecten van de almaar stijgende zeespiegel en steeds nattere zomers.

Sinds 1 november 2003 is de watertoets verplicht. Voor wettelijke plannen zoals het streekplan en bestemmingsplan is dat geregeld in het Besluit ruimtelijke ordening, en voor plannen als structuur- en gebiedsvisies in het Nationaal Bestuursakkoord Water. Provincies kunnen bij de watertoets drie rollen vervullen: als initiatiefnemer van eigen plannen, als beheerder van het grondwater en als beoordelaar van andermans plannen. Als een plan onverhoopt tóch slecht uitpakt voor het watersysteem dienen deze negatieve effecten te worden gecompenseerd. Dit principe is vergelijkbaar met natuurcompensatie: bij de aanleg van een weg door een bos dienen elders evenveel nieuwe bomen te worden aangeplant. Dat geldt nu dus ook voor het water dat tijdelijk in een polder kan worden opgeborgen: door er huizen neer te zetten neemt deze ‘waterberging’ af en dat moet elders gecompenseerd.

Sinds 2006 is deze zogeheten ‘compensatie’ verplicht bij locatiekeuzes en de herinrichting van bebouwde gebieden. Om dat te kunnen doen, moeten overheden een analyse maken van het risico dat er verdroging of wateroverlast optreedt en wat de kosten zijn om dat risico binnen de perken te houden. In de praktijk komt daar weinig of niets van terecht, zo blijkt nu uit de evaluatie van de Zuidelijke en Oost-Nederlandse rekenkamers.