Uit de gereedschapskist van het bestemmingsplan

Bestemmingsplannen maken is een vak apart. Vooral anno 2014. Flexibiliteit is het nieuwe toverwoord, met in het kielzog termen als functiemenging en organische ontwikkeling.

Een goed bestemmingsplan is niet per definitie een plan waarin exact vastligt wat de gemeente voor ogen heeft met een bepaald gebied. Een gemeente kan bijvoorbeeld willen inzetten op transformatie van een binnenstedelijk bedrijventerrein naar een woon-werkmilieu, maar hoe dat er precies uit moet zien? Dat is aan de markt. Een goed bestemmingsplan ondersteunt dan de gemeente in haar faciliterende rol en nodigt marktpartijen uit om 'bottom-up' initiatieven te ontplooien. 

Dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Er moeten keuzes worden gemaakt, mogelijkheden worden gegeven maar ook grenzen worden gesteld. Flexibiliteit voor de een staat op gespannen voet met rechtszekerheid voor de ander.

Voor de bestuursrechter is rechtszekerheid nog altijd doorslaggevend. Het moet vooraf vast staan dat bij alle mogelijke invullingen nog voldaan wordt aan een goede ruimtelijke ordening en milieunormen niet worden overschreden. Vaak is er veel mogelijk, zolang er maar maatregelen worden genomen om de nadelige gevolgen te compenseren.

Kantoren transformeren tot woningen? Dat kan, zolang het naburige transportbedrijf maar een verbod krijgt om ’s nachts te rijden, of een geluidscherm wordt geplaatst langs de doorgaande weg. Nieuwbouw realiseren in een landschappelijk waardevol gebied? Dat kan, zolang het inrichtingsplan voor het groen eromheen maar wordt uitgevoerd.

Hoe worden deze maatregelen geborgd? Een contractuele relatie met een grondeigenaar of initiatiefnemer is doorgaans niet genoeg. Derden kunnen daar namelijk geen rechten aan ontlenen. De maatregelen zullen daarom moeten worden afgedwongen via de voorschriften van het bestemmingsplan. Dit kan – of moet zelfs – via een voorwaardelijke verplichting.

Wat is een voorwaardelijke verplichting? Dit is een regel in het bestemmingsplan waarmee bijvoorbeeld wordt bepaald dat een nieuwe functie wel is toegestaan, maar alleen als óók de benodigde maatregelen worden getroffen. Als u gebruik wilt maken van deze bouwmogelijkheid, dan bent u ook verplicht om dit groenplan te realiseren.

Interessant is dat met een voorwaardelijke verplichting een koppeling kan worden gemaakt tussen twee verschillende locaties. Een geluidsscherm of een compenserende waterpartij voor flora en fauna kan immers een eind van de projectlocatie af liggen. Met reguliere bouw- en gebruiksvoorschriften is dit niet te regelen.

Rechtszekerheid is vaak de aanleiding om een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan op te nemen. De Raad van State oordeelt met enige regelmaat dat er ten onrechte geen maatregelen zijn voorgeschreven om een ongewenste maximale invulling van de planmogelijkheden tegen te gaan.

Andersom bekeken kan een voorwaardelijke verplichting ook flexibiliteit geven. De keerzijde is namelijk dat een potentieel dure maatregel Y niet hoeft te worden uitgevoerd zolang ontwikkeling X niet concreet ter hand wordt genomen. Ook hoeft de maatregel niet per definitie als eerste tot stand te komen. De verplichting kan bijvoorbeeld ook inhouden dat een inrichtingsplan voor groen en water moet worden gerealiseerd (en in stand gehouden!) binnen twee jaar nadat de bebouwing is gerealiseerd. Daar kan om praktische of financiële redenen alle aanleiding toe zijn.

Dit biedt mogelijk perspectief voor organische ontwikkeling en het inkaderen van functiemenging. Op het moment dat bij een faciliterend bestemmingsplan in kaart is gebracht wat de uitdagingen op milieugebied zijn, kan in het bestemmingsplan alvast worden vastgelegd welke maatregelen een initiatiefnemer dient te nemen alvorens van een nu al direct toegestane gebruiksfunctie gebruik te maken.

Een voordeel van een dergelijke constructie is dat er geen nader toetsingsmoment aan te pas komt. Anders dan bij een wijzigingsbevoegdheid is bijvoorbeeld geen nadere besluitvorming door het college van B en W nodig. Initiatiefnemers weten welke ruimte zij binnen welke randvoorwaarden hebben. Ook voor derden is dit voorzienbaar, wat latere planschadeclaims kan beperken. Wel vereist deze werkwijze een proactieve benadering bij het opstellen van een bestemmingsplan.

Of u nu een voorwaardelijke verplichting opneemt om rechtszekerheid te bieden of om flexibiliteit te geven, enkele tips voor het gebruik ervan:
1. Worden de maatregelen getroffen op een andere locatie dan de ontwikkeling? Zorgt u dan dat beide locaties onderdeel uitmaken van het plangebied.
2. Koppel een regeling voor strijdig gebruik aan de maatregel. Bijvoorbeeld dat het verboden is om een geluidscherm te verwijderen indien de woonfunctie nog in gebruik is. Zo kunt u de instandhouding van het geluidscherm afdwingen zonder het woongebruik te hoeven beëindigen. Dat laatste zal immers vaak niet haalbaar zijn.

De voorwaardelijke verplichting zal niet in alle gevallen toepasbaar zijn. Desondanks mag dit instrument niet missen in de gereedschapskist, zodat bij het opstellen van een faciliterend bestemmingsplan alle mogelijkheden om flexibiliteit te bieden worden bekeken. Een goed bestemmingsplan combineert flexibiliteit, rechtszekerheid èn creativiteit.

Lees hier de andere columns van Daniëlla Nijman