De Jonge’s bouwplannen doorgelicht

Vorige maand presenteerde minister De Jonge zijn plannen om de bouw te versnellen. Ze bieden gemeenten kansen om te snijden in ruimtelijke en juridische processen en procedures. Zullen ze ook werken? Binnenlands Bestuur raadpleegde vier experts.

De woningnood stond al jaren op de politieke agenda maar deze minister, zegt directeur Erik Berkelmans van Metafoor, ‘geeft veel energie en zet dingen in beweging.’ Het jongste bewijs daarvan is het half januari door Hugo de Jonge gepresenteerde Plan van aanpak. Versnellen processen en procedures woningbouw. Een kort en krachtig epistel met een aantal aanbevelingen die de ontwikkeltijd van nieuwbouw – nu gemiddeld tien jaar - ongeveer zouden moeten halveren. Vooral gemeenten worden door De Jonge aangesproken.

Het is een ambitieus plan, stellen vier door Binnenlands Bestuur geconsulteerde deskundigen uit het werkveld. Hier en daar, zegt financieel adviseur gebiedsontwikkeling Maarten Pullen (BBN Adviseurs), wat ‘over-optimistisch’. Want in tijden van oplopende rente, stijgende bouwkosten, stikstofproblemen en een inzakkende vraag naar nieuwbouw zijn er veel méér spaken die het traag draaiende woningbouwwiel momenteel hard treffen. Maar toch, De Jonge geeft de achterblijvende woningbouw een impuls, vinden alle vier. ‘Het is goed, maar nog wel wat onevenwichtig’, vat Companen-directeur Bram Klouwen samen.

Hij noemt het terecht dat de oplossingen in het eerste deel van het planproces worden gezocht, ‘maar daardoor blijven de versnellingsmogelijkheden in de feitelijke bouw buiten schot. Advocaat Rachid Benhadi van Hekkelman Advocaten: ‘De Jonge heeft volop nieuwe ideeën. Daar kun je weinig van zeggen. Maar of ze gaan werken, is vers twee.’

1. Meer stappen tegelijk

De Jonge wil het gemeentelijke onderzoek, het ontwerp, de participatie en het juridisch vastleggen van afspraken gelijktijdig in samenhang uitvoeren. Dan zou dit proces in plaats van de huidige zes jaar volgens hem maar twee jaar hoeven te duren. ‘Redelijk ambitieus’, aldus Benhadi. Hij benadrukt de onderlinge afhankelijkheid van stappen in de planvorming, waardoor je ze als gemeente in veel gevallen wel na elkaar móet nemen. Een voorbeeld: ‘Het totale bouw- en gebruiksoppervlak is van invloed op de omvang van het bodem-, geluids- en natuuronderzoek. Die onderzoeken kun je pas verrichten als duidelijk is welke functies op welke locatie worden gerealiseerd en met welk oppervlak. Doe je dat niet, dan loop je het risico dat je terug moet naar de tekentafel en ben je veel meer tijd kwijt.’

Maarten Pullen, financieel adviseur gebiedsontwikkeling bij BBN Adviseurs, ziet nog een risico: ‘Door de werkwijze die De Jonge voorstelt, haal je alle plankosten naar voren. Daar moet je als gemeente veel deskundigheid voor inhuren, terwijl je op dat moment geen zekerheid hebt of die plannen doorgaan. In nogal wat gevallen komt er na zes maanden of een jaar alsnog een kink in de kabel. Dan is het de gemeente die voor de kosten moet opdraaien.’ Het kan korter, die planvormingsfase, maar van zes jaar naar twee lijkt hem onmogelijk. ‘Vier jaar zou al heel mooi zijn.’

Volgens Berkelmans zit het grootste knelpunt in de stapeling van eisen die gemeenten aan woningbouw stellen. ‘Het moet tegenwoordig allemaal duurzaam, natuurinclusief, circulair. Dat leidt tot steeds complexere afstemming en rekenexercities. De financiële onderhandelingen nemen daardoor meer tijd in beslag. En dan komt de gemeenteraad soms nog met aanvullende wensen.’ Berkelmans ziet tijdswinst als gemeenten beter zouden prioriteren. ‘Richt je energie en mensen op projecten die relatief makkelijk haalbaar zijn. Schuif ingewikkelder projecten op de langere baan. Rijk en provincie zouden daar ook meer op kunnen sturen. Want dat bewustzijn is nog lang niet bij alle gemeente aanwezig.’

‘Meer gemeentelijke focus’, benadrukt ook Klouwen. ‘Zeker bij kleinere gemeenten zou je een intergemeentelijk projectmanagementbureau moeten oprichten, waarin meerdere disciplines zijn vertegenwoordigd.’ Hij ziet soms hoe een enkele vakspecialist zoals een archeoloog of ecoloog (‘vaak eenpitters die moeilijk kunnen sparren’) het eigen belang zo centraal stelt, ‘dat er in de gemeente aan ontwikkeling vrijwel niets meer mogelijk is’.

2. Geld voor extra personeel

‘We maken extra geld beschikbaar voor extra personeel en we stimuleren een efficiënte inzet van beschikbare capaciteit om de woningbouw te versnellen’, schrijft De Jonge. Alle experts zijn het ermee eens. Allemaal ook komen ze met de kanttekening aanzetten dat extra geld nog geen extra mensen betekent. Want waar haal je dat personeel in de huidige arbeidsmarkt zo snel vandaan? Benhadi schat dat het minstens twee jaar duurt voordat je nieuwe mensen hebt opgeleid. Wie weet, geeft Pullen aan, zou je mensen vanuit markt en gemeente vaker sámen in de cursusbanken kunnen krijgen. ‘Nu zie je nog vaak dat die twee partijen elkaar principieel niet vertrouwen. Dat is dan meteen een manier om markt en gemeente beter bij elkaar te brengen.’

Berkelmans ziet bij gemeenten nog steeds de gevolgen van de grote shake-out tijdens de vorige bouwcrisis, toen gemeenten (achteraf veel te) rigoureus sneden in hun afdelingen ruimtelijke ordening. ‘Die mensen zitten nu elders en krijg je niet zomaar terug.’ Hij ziet dat gemeenten noodgedwongen al steeds meer aan de markt uitbesteden, tot het schrijven van bestemmingsplannen aan toe. ‘Maar ook bij bureaus, merk ik uit eigen ervaring, zit daar door personeelsgebrek nauwelijks nog rek in.’ Benhadi: ‘En dan komt dat daar naar verwachting volgend jaar de Omgevingswet ook nog bij. Die zal straks met alle nieuwe regelgeving ook veel extra gemeentelijke capaciteit vragen.’

3. Betere participatieprocessen

De Jonge introduceert in zijn plan van aanpak een nieuwe Nederlander: de Yimby. De afkorting staat voor Yes In My Backyard en moet de woningzoekende verbeelden die nu – anders dan de notoire bezwaarmaker Nimby – in participatieprocessen nauwelijks wordt gehoord. ‘Dat heeft De Jonge uit mijn opinie in de NRC overgenomen’, reageert Klouwen lachend. Geen wonder dat hij het geheel met de minister eens is. ‘Het gaat niet om minder rechten van mensen die er al wonen, maar om meer rechten voor wie nog geen huis heeft. Gemeenten moeten gericht op zoek naar het gezicht van woningzoekenden in hun gemeente. Organiseer dat hun stem gehoord wordt. Maak een filmpje van een de schrijnende situatie of een jongere bij zijn ouders op de bank.’

Ook Berkelmans ziet geregeld hoe een minderheid van tegenstanders de door de gemeente gewenste ontwikkeling van woningbouw blokkeert. Maar hij waarschuwt ook voor te hoge verwachtingen van burgers in een participatieproces. ‘Mensen denken dan vaak meteen dat ze mee mogen beslissen. Vaak is hun uiteindelijke rol maar beperkt. Dat moet je als gemeente ook goed managen, om teleurstelling en polarisatie te voorkomen.’ Benhadi is positief: ‘In politiek-bestuurlijke processen kan bredere participatie zeker helpen bij het creëren van draagvlak.’

4. Standaardisatie in de hele keten

‘Door standaardisatie hoeven eisen en verplichtingen niet meer apart per project geregeld te worden’, schrijft De Jonge. ‘Dit scheelt tijd en draagt bij aan het opschroeven van de (industriële) bouwproductie.’ Benhadi kan zich er helemaal in vinden. ‘Je ontkomt er niet aan, als je de productie wilt opschroeven.’ Klouwen begint over de bouwfabrieken die Nederlandse bouwers aan het optuigen zijn. Dat is nodig. Maar kijk ook naar andere landen. Richt je daar op. Zo biedt Ikea modulaire en betaalbare woningen aan. Waarom doen we daar zo weinig mee in Nederland? Als je de grond hebt, kun je ‘m zo neerzetten.’ Pullen ziet ook kansen voor standaardisering in de uitwerking van gemeentelijke plannen.

‘Nu heeft elke gemeente nog een eigen format voor een projectplan. De hele sector is gebaat bij meer eenheid in de planvorming, ook bij anterieure overeenkomsten en kostenverhaal. Het rijk moet in mijn ogen daartoe het voortouw nemen. Al gaat het zeker een paar jaar duren voor het zo ver kan zijn.’ De enige die naast voordelen ook een dreigend gevaar ziet, is Berkelmans van Metafoor. ‘Bij te ver doorgevoerde standaardisatie boet je in aan architectonische en ruimtelijke kwaliteit. Het gaat om maatwerk: standaard waar het kan, creatief waar het moet. Anders bouw je nieuwbouw waar je later spijt van krijgt.’

5. Aanpassen wet- en regelgeving

Op korte termijn wil De Jonge aanpassingen doorvoeren in de wet- en regelgeving via het wetsvoorstel Versterken regie volkshuisvesting. Dat moet leiden tot het beperken van het beroep tot één instantie (de Raad van State) en een uitspraak binnen zes maanden. Advocaat Benhadi vraagt zich af of dit voorstel daadwerkelijk tot versnelling leidt. ‘De gang langs de rechtbank heeft een filterende functie. Niet tegen alle uitspraken van de rechtbanken wordt hoger beroep ingesteld.’ Berkelmans waarschuwt dat de Raad van State nu al kampt met achterstanden, dus dat halve jaar waarbinnen de uitspraak moet plaatsvinden zal vaak niet worden gehaald. ‘En ze laten zich niet opjagen en gaan zeer minutieus te werk.’

Als andere versnellingsmogelijkheid ziet Benhadi de optie die gemeenten al hebben op grond van artikel 6:19 van de Awb om proactief fouten in besluiten te herstellen die geconstateerd worden naar aanleiding van een ingesteld beroep. ‘Gemeenten laten het vaak aankomen op de uitkomsten van de procedure. En dan moet je in het slechtste geval van voren af aan beginnen. Door het nemen van een wijzigingsbesluit kunnen fouten of gebrekkige onderbouwingen proactief worden hersteld.’ Verder ziet hij dat aan gemeenten veel bouwbeperkingen in het buitengebied worden opgelegd via de provinciale verordeningen. ‘Als het rijk daar ook eens aandacht voor zou hebben, dan kan het planproces sneller en efficiënter verlopen en kunnen meer bouwmogelijkheden worden gecreëerd.’

6. Wat mist? Tips voor De Jonge.

Het is leuk dat De Jonge voorstellen aankondigt voor verbetering van het grondbeleid, stelt Pullen, ‘maar wat hij daar precies mee bedoelt, komt in de drie regels niet goed uit de verf. De economische conjunctuur verandert nu eenmaal sneller dan de boekwaarde van de grond. Dat zie je nu, met de teruglopende markt, ook weer gebeuren. Ik ben benieuwd wat voor mogelijkheden De Jonge voor gemeenten ziet. Maak dat concreter.’ Verder juicht Pullen het toe dat de minister aangeeft kennis op te halen, ‘maar laten we niet een enorm vergadercircuit optuigen. Want daarmee versnel je niet.’ Benhadi ziet veel woningbouwprojecten stuklopen op de milieurechten van bedrijven. Zou je daar als gemeente niet meer op kunnen sturen in de vergunningverlening? En waar zijn de omgevingsdiensten in De Jonge’s plan? Die moeten qua personele bezetting nodig worden versterkt.

Berkelmans zou meer nadruk willen op de samenwerking tussen markt en overheid en tussen overheden onderling. Hij constateert een gebrek aan vertrouwen. ‘Dat leidt tot controledrift en een gedetailleerde verantwoording die je niet moet willen ambieren.’ Verder mist hij de corporaties, ‘die een cruciale rol hebben in de bouwproductie. Ze hebben andere verdienmodellen en financiering. Nu de bouwproductie van de markt terugloopt, vormen corporaties een potentiële oplossing.’ Klouwen sluit zich daarbij aan: ‘Corporaties en bouwbedrijven kunnen samen veel meer doen om de bouw vlot te trekken. Nu sturen we in bouwprojecten vaak op 30 procent sociale huur. Maak afspraken om tijdelijk 60 procent te bouwen, en biedt corporaties de kans die woningen na vijf jaar deels om te zetten in middenhuur of betaalbare koop. Geef corporaties meer flexibiliteit. Dan kunnen ze de bouw blijven aanjagen.’