Belangrijk nieuws over legessanctie

Eind vorig jaar heeft de Hoge Raad een belangrijke uitspraak gedaan over de in artikel 3.1 lid 4 Wro opgenomen legessanctie. Het ging om een aanvraag waarbij moest worden afgeweken van het geldende bestemmingsplan voor de bouw van een woning. Een geval van artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo dus.

Het geldende bestemmingsplan was vastgesteld op 24 oktober 2001 en de aanvraag werd gedaan in juli 2013. Nu moet de bestemming van gronden binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw worden vastgesteld. Die termijn - opgenomen in artikel 3.1, lid 2 Wro - was dus ruim verstreken.

Lid 4 bepaalt, dat als de bestemming niet op tijd wordt vastgesteld de bevoegdheid tot het invorderen van rechten ‘ter zake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan’ vervalt. In plaats van een vaststellingsbesluit mag ook een verlengingsbesluit worden genomen. In deze zaak had de gemeente bij de aanvrager € 8700,00 leges in rekening gebracht, waartegen bij de belastingrechter werd opgekomen.

In de praktijk is gediscussieerd over de reikwijdte van de legessanctie. Wat zijn ‘diensten die verband houden met het bestemmingsplan’? Dat zijn de sloop-, aanleg- en bouwomgevingsvergunning. Maar geldt dat dan ook voor de kosten van de welstandsbeoordeling en de toets aan het Bouwbesluit? Die wordt immers niet door het bestemmingsplan voorgeschreven. En geldt dat ook voor de buitenplanse afwijkingsomgevingsvergunning of alleen voor de binnenplanse? Gaat het dan alleen om de bevoegdheid tot invordering of ook om de bevoegdheid tot het heffen van de leges? Kortom, de praktijk zocht naar de goedkoopste oplossing.

Uit de uitspraak van 17 november 2017, ECLI:NL:HR:2017:2877 blijkt dat de Hoge Raad het eenvoudig houdt. De Hoge Raad kijkt naar het doel en de strekking van de legessanctie. Daardoor vallen zowel de bevoegdheid tot invordering als de bevoegdheid tot het heffen van de leges onder de sanctie. Als peildatum geldt het moment van het belastbare feit en dat is het in behandeling nemen van de aanvraag voor een omgevingsvergunning.

Verder gaat het niet alleen om aanvragen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten die in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Ook aanvragen op basis van artikel 2.1, lid 1, letter c Wabo – binnenplanse of buitenplanse omgevingsvergunning voor activiteiten die in strijd zijn met dat bestemmingsplan- houden volgens de Hoge Raad verband met het bestemmingsplan. De noodzaak om zo’n vergunning aan te vragen, vloeit namelijk voort uit de inhoud van het (te oude) bestemmingsplan.

Zodoende is het in behandeling nemen van een aanvraag tot verlening van een omgevingsvergunning wegens strijd met het bestemmingsplan ook ‘een door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte dienst die verband houdt met het bestemmingsplan’. Dat daarvoor werkzaamheden van verschillende aard moeten worden verricht en verschillende toetsingskaders moeten worden gehanteerd, is niet van belang. Er valt wel wat op af te dingen, maar het is een uitspraak van onze hoogste rechter. En dus iets om rekening mee te houden.

De reikwijdte van de legessanctie gaat daarmee veel verder dan de tekst van art. 3.1 lid 4 Wro.

Nu komt de Omgevingswet eraan en moet iedere gemeente binnen 10 jaar na inwerkingtreding daarvan een omgevingsplan hebben vastgesteld. Met het oog daarop is een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in behandeling waarbij voor elektronisch raadpleegbare bestemmingsplannen en beheersverordeningen een uitzondering wordt gemaakt op de actualiseringsplicht. En dus op de legessanctie. Het is onduidelijk wanneer dit wet gaat worden.

Of dit een goed wetsvoorstel is, kun je betwijfelen. We hebben een geschiedenis achter de rug waarbij verouderde bestemmingsplannen de jurisprudentie domineerden. Dat maakte het er voor de burger niet eenvoudiger op. Daar is in 2008 een einde aan gemaakt. Nu het consequenties gaat krijgen, wil de wetgever het afschaffen. Maar het duurt nog lang voordat het 2031 is en iedere gemeente een omgevingsplan moet hebben.

Ook lijkt het motief van het wetsvoorstel niet zozeer bij de rechtszekerheid en ruimtelijke samenhang te liggen, maar bij de bestuurlijke last van evaluatie en herziening en het verlies van legesinkomsten. Onnodige belasting van het ambtelijk apparaat wordt ook als argument aangevoerd. Maar weegt dat op tegen argumenten van rechtszekerheid en samenhang?

En... een verlengingsbesluit nemen kan toch een heel praktische oplossing zijn. Daar hebben we nog geen ervaring mee, omdat dat alleen maar ingezet kan worden voor Wro-plannen en die waren tot op heden nog actueel. Dat gaat vanaf 2018 veranderen. Dan kan het verlengingsbesluit heel interessant zijn, vooral voor een gemeente die al bezig is een omgevingsplan te maken.

Hoe dan ook, de leeftijd van een bestemmingsplan doet er nog steeds toe!

Trees van der Schoot 

Meer columns van Trees van der Schoot leest u hier