Twee wegen naar een slagvaardiger stad

Amsterdam en Rotterdam kampen met dezelfde bestuurlijke obstakels. De deelgemeenten, zoals ze in Rotterdam worden genoemd, en de stadsdelen in Amsterdam, zijn onvoldoende uit de verf gekomen. Er is te veel onduidelijkheid over de taken van de centrale stad en die van de stadsdelen. Daardoor ontstaat veel ‘bestuurlijke drukte’: veel taken worden dubbel gedaan, of er wordt gedacht dat de ‘Grote Stad’ het wel zal opknappen, terwijl op het stadhuis wordt aangenomen dat het juist een taak is voor het stadsdeel.

 

Beide steden hebben nu een streep getrokken. Amsterdam kiest ervoor in 2010 het aantal stadsdelen te halveren van veertien naar zeven. Rotterdam sleutelt niet aan de samenstelling van de deelgemeenten, maar zet in op een strakkere rolverdeling en een vermindering van het aantal raadsleden. Dat zou het bestuur effectiever maken.

 

In Amsterdam wordt het credo: ‘Voor iedere schaal, een verhaal’ overboord gezet. Uit de experimenten halverwege jaren tachtig kwam naar voren dat het maatwerk in de verschillende stadsdelen precies het sterke punt van dit bestuurlijke model was. Destijds kwam uit de proeftuinen Noord en Osdorp naar voren, dat stadsdelen van verschillende grootte prima aansluiten bij de wensen en noden in hun gebied. Ook - of juist ook - kleine stadsdelen. Nu wordt in het voorstel uitgegaan dat een stadsdeel alleen sterk en effectief kan functioneren als het rond de 100.000 inwoners heeft.

 

De Leidse hoogleraar Jouke de Vries heeft veel gepubliceerd over bestuurlijke drukte. Met belangstelling heeft hij naar het collegevoorstel van Amsterdam gekeken. De Vries krijgt er een soort ‘welkom terug op aarde’- gevoel bij. ‘Laten we wel zijn, de schaal van een stad in Nederland is best overzichtelijk. Ja, als je uit een dorp komt, dan is het even wennen, maar een stad als Amsterdam is best overzichtelijk.’

 

Tijdgeest

 

De stadsdeelraden en stadsbesturen zoals die zich in Amsterdam en Rotterdam hebben ontwikkeld, ziet De Vries als producten van de tijdgeest. ‘Ze komen voort uit de vurige wens om de burger dichter bij het bestuur te brengen. Nu komt men tot het inzicht dat je een bepaalde schaal moet hebben om zaken te regelen. Een wet als de Wmo - Wet maatschappelijke ondersteuning - kun je niet in je eentje uitvoeren. Hetzelfde besef groeit in dorpen. Die staken hun verzet tegen herindelingen, omdat ze wel voelen dat de kwaliteit van het besturen enige omvang behoeft.’

 

Komen de Amsterdamse stadsdelen straks niet te ver af te staan van de burgers als ze zo groot worden? Het overbruggen van de kloof tussen burger en bestuur, denkt De Vries, is een eeuwigdurend verschijnsel. ‘In de deelgemeenteraden en stadsdeelraden kom je steeds dezelfde mensen tegen die erin willen en kunnen gaan zitten. Wij hebben dat “wijkadel” genoemd, een soort van nieuwe elite.’ Zulke verantwoordelijke groepen zul je altijd houden, naast een grote menigte die het bestuur over zich laat komen.

 

De Vries denkt dat de bestuurlijke drukte zal afnemen met het groter maken van de stadsdelen. ‘Er gaat automatisch een hoop ruis tussenuit als er minder politici en ambtenaren betrokken zijn bij een taak. Financieel zal het ook wel wat uitmaken. Verder is het ook weer niet zo spectaculair. Het is gewoon de slinger van de tijd, die weer terugslaat. Al die deelraden, dat was toch een beetje te veel van het goede.’

 

Zijn Tilburgse collega bestuurkunde Pieter Tops deelt de mening van De Vries dat de reorganisaties minder ‘ bestuurlijke drukte’ zullen opleveren. ‘Het was wel erg veel van het goede. Waar haal je op een moment nog capabele mensen vandaan om in de raden te gaan zitten?’ Maar Tops zegt ‘zijn hart vast te houden’ bij de Amsterdamse schaalvergroting. ‘Er worden in het voorstel veel woorden gewijd aan één Amsterdam en zeven sterke stadsdelen.’

 

Strategische visie

 

Tops heeft in het verleden een commissie geleid die adviseerde over het bestuurlijke bestel in Amsterdam. ‘Daarbij ging het erom, een strategische visie te ontwikkelen voor de centrale stad en de stadsdelen. Daar is niets van terechtgekomen.’ Waarom niet? ‘Het gaat om de praktijk. Hoe richt je het in, wie doet wat. Accepteer je het centrale gezag als deelgemeente?’ Net als De Vries ziet Tops de mogelijkerwijs groeiende afstand tussen burger en overheid niet als een groot gevaar: ‘Twintig jaar geleden misschien wel, maar er zijn nu voldoende manieren om met de burgers te communiceren.’

 

Tops voorziet meer voetangels en klemmen op het niveau van de gezagsverhoudingen. ‘Er komen zeven volwaardige gemeenten. Met andere woorden: de centrale stad en de stadsdelen groeien naar elkaar toe, ze worden meer van hetzelfde. Dat kan strijd opleveren als de taken niet strak worden afgebakend. De grote vraag in dit verband is: waar kies je voor, een minigemeente of een frontlijn-stadsdeel. Het lijkt erop dat Rotterdam meer vasthoudt aan het in de frontlijn houden van de stadsdelen.’

 

Het Rotterdamse collegevoorstel past in de geschiedenis van het bestuur van de stad, vindt Tops. Het voorstel met als titel We kunnen zoveel beter gaat uit van één stadsbestuur, waarin centrale gemeente en deelgemeenten elkaar aanvullen.

 

Gemeentelijke diensten moeten gebiedsgericht hun taken uitvoeren, staat in het voorstel. Tops: ‘Dat kan in Rotterdam, omdat de diensten daar stevig in hun schoenen staan.’ Het voorstel houdt de bestuurlijke kaart in stand. De elf deelgemeenten, de centrumraad en wijkraad Pernis blijven intact. Volgens Tops kiest Rotterdam daarmee voor een aanscherping van de huidige situatie.

 

‘Begrijpelijk, want in Rotterdam zijn goede resultaten geboekt op het gebied van bijvoorbeeld veiligheid. Dat wil niet zeggen dat je er bent. Op sociaal terrein is bijvoorbeeld nog veel te doen. Maar ze zijn wel op de goede weg. Ik ben benieuwd hoe hard die afspraken over de taakafbakening tussen de centrale stad en de deelgemeenten zullen worden. Daar hangt veel vanaf.’

 

Een vermindering van het aantal bestuurders in de deelgemeenten lijkt Tops geen problemen op te leveren. Dat kan de bureaucratie en dubbelingen volgens hem alleen maar verminderen. En omdat Rotterdam de bestuurlijke kaart vasthoudt, kan er ook maatwerk afgeleverd worden. Wat in Feijenoord speelt, is veel minder aan de orde in Charlois of Kralingen-Crooswijk.

 

Realistischer

 

Als geen ander kent Bert Cremers de Rotterdamse bestuurlijke verhoudingen. Hij is (nog net) voorzitter van de Vereniging van Deelgemeenten in Rotterdam. De toekomstige burgemeester van Waddinxveen toont zich tevreden over de bestuurlijke veranderingen. ‘Wat er nu ligt, is een stuk realistischer dan voor onze besprekingen in Domburg’, vindt hij. Op diverse punten is het een beter voorstel geworden. ‘Wat toonzetting betreft, maar ook de getalsmatige onderbouwing is verbeterd. En de erkenning, dat de deelgemeenten een belangrijke functie hebben, is winst. Afschaffing hangt niet meer boven de markt.’

 

Zelfs zeer tevreden is Cremers over de afbakening van taken en bevoegdheden tussen het centrale stadsbestuur en de deelgemeenten. ‘Met kwesties rond ruimtelijke ordening ging het de laatste tijd de goede kant op, maar onderwerpen als de Wmo en beheer buitenruimte, niet. Er is nooit goed vastgesteld wie voor wat verantwoordelijk is. Dat is vragen om problemen. Nu zullen de Rotterdammers - als het goed gaat - merken dat er minder bureaucratie is en dat er effectiever wordt gewerkt.’

 

Volgens bestuurskundige Michiel Herwijer van de Rijksuniversiteit Groningen heeft de uitwerking van het stadsdelenmodel ook te maken met de identiteit van de twee grootste steden van het land. ‘Amsterdam kiest voor meer effectiviteit in het bestuur. Rotterdam wil dichter bij de burger staan. Het is maar hoe je tegen bestuur aankijkt. Als je rekening houdt met de lokale omstandigheden, valt voor beide modellen wat te zeggen.’

 

Rotterdam: ‘We kunnen zoveel beter’

 

Op 31 januari is het college van B en W van Rotterdam met de discussienota gekomen over een slagvaardiger en transparanter stadsbestuur. De dertien deelgemeenten hebben gereageerd, waarna op een conferentie, op 10 en 11 maart in Domburg, het fundament is gelegd voor het voorstel: We kunnen zoveel beter. Daarin zijn vier punten opgenomen: Rotterdam heeft één stadsbestuur, er is diversiteit tussen deelgemeenten, het overleg tussen deelgemeenten en stad moet beter, en er komt een reductie van het bestuur in de deelgemeenten - van 248 naar 178 deelgemeenteraadsleden.

 

Nu heeft een deelgemeenteraad maximaal 25 zetels, dat wordt 17 zetels. Er volgt nog een laatste consultatieronde langs de deelgemeenten, waarna het voorstel mét de adviezen uit de deelgemeenten naar de gemeenteraad gaat. De raadscommissie behandelt het voorstel op 28 mei; op 11 juni beslist de gemeenteraad.

 

Amsterdam wil meer uniformiteit

 

In Amsterdam stelt het college op basis van de adviezen van de commissie-Mertens voor, het aantal stadsdeelraden te halveren van veertien naar zeven. Voorgesteld wordt het huidige aantal van 322 (deel)raadsleden terug te brengen naar 199. In februari zijn deze voornemens bekendgemaakt en hebben alle betrokkenen kunnen reageren. Die reacties zijn verwerkt in het besluit dat nu aan de gemeenteraad is gestuurd.

 

Gaat de gemeenteraad akkoord, dan moeten de nieuwe stadsdeelorganisaties per 1 mei 2010 van start gaan. Het college stelt vier kwartiermakers aan die de nieuwe stadsdeelorganisaties gaan inrichten. Het streven is meer uniformiteit in de structuur te leveren en de samenwerking tussen de nieuwe stadsdeelorganisaties onderling en met de centrale stad te verbeteren.