De plan-m.e.r. als ontwerpinstrument?

Een nieuwe Omgevingswet is in voorbereiding. Een mooie kans om de plan-m.e.r. te vernieuwen. De meerwaarde van het instrument staat onder druk. De kritiek richt zich onder andere op de kwaliteit van de beslisinformatie. De plan-m.e.r. is niet concreet, werkt vertragend en is te weinig sturend in de planontwikkeling. Voor sommige partijen is de scope te smal, voor anderen weer te breed.

Het instrument milieueffectrapportage is ooit ontwikkeld met het doel milieu een volwaardige plek te geven bij de besluitvorming over activiteiten die kunnen leiden tot belangrijke nadelige milieueffecten. Dat heeft veel milieukennis opgeleverd en met milieueffectrapportage zijn goede resultaten bereikt. Voortschrijdend inzicht heeft geleid tot de conclusie dat er meer milieuwinst mogelijk is door aan de voorzijde van het planproces na te denken over alternatieven. Vandaar dat er naast de m.e.r. voor concrete activiteiten ook een plan-m.e.r. is gekomen voor het beoordelen van plannen en programma’s op milieugevolgen. De scope van de plan-m.e.r. is in de afgelopen jaren geleidelijk verbreed. Niet alleen de effecten voor milieu, natuur en landschap worden onder de loep genomen. Er vindt steeds vaker een beoordeling plaats van andere beleidsopgaven: mobiliteit, klimaat en energie, zuinig en intensief ruimtegebruik. Ook zijn er wensen om de structuurvisie te beoordelen op de bijdrage aan duurzame ontwikkeling.

Door de gewijzigde economische omstandigheden is er minder behoefte aan grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen. Om die reden is bij het opstellen van een gemeentelijke structuurvisie niet meteen duidelijk of er sprake is van een plan-m.e.r.-plicht. Dat wordt soms pas duidelijk in de fase van het opstellen van een programma van eisen. Dan komen er vragen. Zijn er wellicht risico’s voor milieu of natuur als gevolg van cumulatie van nieuwe en bestaande ontwikkelingen? Want er is al sprake van een bepaalde milieubelasting of er zijn toch kwetsbare gebieden over het hoofd gezien. In deze fase van het planproces een plan-m.e.r. opstarten betekent dat je achter de feiten aan gaat lopen. Het proces van de structuurvisie neemt zijn vervolg. Een eerste ontwerp verschijnt waarin alternatieven worden beoordeeld en afgewogen. De plan-m.e.r. procedure moet dat daarna nog eens dunnetjes overdoen. Dat wordt ervaren als overbodig werk en inefficiënt gebruik van publieke middelen.

Tegelijk doet zich een andere interessante ontwikkeling voor. Meer bevoegde gezagen willen inzicht hebben in de keuzes die bijdragen aan duurzame ruimtelijke ontwikkeling. Beter onderbouwde toekomstbestendige keuzes zijn mogelijk door tijdens de voorbereiding van de structuurvisie na te denken over wat duurzame ruimtelijke ontwikkeling nu concreet betekent voor een gemeente. Dat heeft meerwaarde voor de scope van alternatieven en voor het maken van keuzes over de meest duurzame ontwikkelingsrichting en maatregelen. Deze exercitie is tevens een voldoende basis voor de onderbouwing van een plan-m.e.r. plicht. Indien blijkt dat er een plan-m.e.r. plicht is, is het geselecteerde voorkeursalternatief onderdeel van de plan-m.e.r. Een heroverweging van de alternatieven kan achterwege blijven. De plan-m.e.r. kan zich focussen op de cumulatieve gevolgen van het plan en de beoordeling van de onzekerheden over de langetermijneffecten.

De waarde van de plan-m.e.r. als ontwerpinstrument is nog beperkt. De vraag is of dat er ooit van zal komen. Bij steeds meer gemeenten is er behoefte aan kennis en beslisinformatie over de bijdrage van een plan aan duurzame ontwikkeling. Dat resulteert niet altijd in een plan-m.e.r. plicht. Om die reden is de angst voor het spook van de plan-m.e.r. ongegrond. In de gewijzigde maatschappelijke context is de rol en meerwaarde van de plan-m.e.r. het bieden van onzekerheidsreductie over de lange termijn gevolgen van het plan. De gewenste vernieuwing aan de voorzijde van het planproces is vooral een opgave voor het bevoegd gezag en minder voor de plan-m.e.r.