Ruimtelijke ordening in oorlogstijd

Al vóór de Tweede Wereldoorlog hadden ambtenaren en planologen behoefte aan nationale coördinatie, maar zij kregen pas hun zin tijdens de bezetting. De oprichting van de Rijksdienst voor het Nationale Plan (RNP) in 1941 verving het oude systeem van ruimtelijke ordening, waarin het primaat bij de gemeenten lag. Na de bevrijding bleef de RNP bestaan, ondanks de kritiek dat dit een ‘Duitse’ instantie zou zijn. 

door Joris Gijsenbergh en Kristian Mennen

Ambtenaar in oorlogstijd
De serie ‘Ambtenaar in oorlogstijd’ laat zien dat de Duitse bezetting kansen bood aan Nederlandse ambtenaren om beleidsterreinen naar hun hand te zetten. Deel 1: ruimtelijke ordening.

Proces centralisering in stroomversnelling tijdens bezetting

De geschiedenis van ruimtelijke ordening begint bij de Woningwet van 1901. Gemeenten kregen de taak om de krotten in de arbeiderswijken te vervangen door degelijke volkshuisvesting. Daarnaast konden zij uitbreidingsplannen opstellen en de stedelijke infrastructuur ordenen. Na de herziening van de Woningwet in 1921 en 1931 werden provincies meer betrokken bij de planning van de leefomgeving. Toch bleef de ruimtelijke ordening in lokale handen: provincies hadden niet de macht om een streekplan aan gemeenten op te leggen. Daardoor kwam er weinig terecht van overkoepelend beleid op het gebied van ruimtelijke ordening.

Tijdens de jaren dertig werd de roep om gecentraliseerd beleid en nationale coördinatie op het gebied van ruimtelijke ordening gestimuleerd door de opkomst van de stedenbouwkunde en planologie. Universiteiten en hogescholen leverden stedenbouwkundigen, landbouwkundigen en landschapsarchitecten af, die bij overheidsdiensten op verschillende bestuursniveaus aan de slag gingen. Zij pasten de nieuwste inzichten over wonen en infrastructuur toe in stedelijke uitbreidingsplannen.

De meeste vrijheid om te experimenteren hadden de planners in de Wieringermeerpolder (1930) en de Noordoostpolder (1942). De nieuwe inpolderingen waren een onbeschreven blad: hier bepaalden planologen van de grond af hoe het ‘nieuwe land’ werd ingericht en welke pioniers dat land mochten bebouwen.

Lelijke gebouwen
De planologen klaagden telkens over de tekortkomingen van de Woningwet. Die kon niet verhinderen dat het landschap ‘planloos’ gevuld werd met lintbebouwing en lelijke gebouwen. Los van het argument van natuurschoon, was vooral het gebrek aan geordende ontwikkeling de planologen een doorn in het oog. Volgens hen bood het versnipperde gemeentelijke beleid geen soelaas. Dat gold bijvoorbeeld voor de aanleg van provinciale wegen of de ruilverkaveling van landelijk gebieden. Vol bewondering keken Nederlandse planologen naar de hiërarchische aanpak van hun vakgenoten in Nazi- Duitsland. Ze pleitten al in 1938 en 1939 voor de vaststelling van een ‘Nationaal Plan’ voor Nederland.

Ook in ambtelijke kringen ontstond de behoefte aan ruimtelijke ordening op nationaal niveau. In 1938 kreeg een Staatscommissie de opdracht om zich te buigen over de Woningwet. Deze commissie stond onder leiding van Karel Frederiks, secretaris- generaal van Binnenlandse Zaken. De Staatscommissie adviseerde om provincies meer zeggenschap te geven over streekplannen. Een centrale planologische commissie moest daarvoor de richtlijnen opstellen in een ‘nationaal plan’.

Deze aanbevelingen stonden haaks op de Woningwet, die juist alle bevoegdheden bij de gemeente legde. De regering en het parlement kregen niet de kans om te reageren. Het rapport van de Staatscommissie verscheen op 10 mei 1940, de dag dat de Duitsers Nederland binnenvielen. Ruimtelijke ordening had even geen prioriteit. Dit uitstel leidde echter niet tot afstel, want de Duitse bezetter deelde de Nederlandse voorkeur voor centrale planning.

Bezettingsbestuur
Tijdens de oorlog kwam het proces van centralisering in een stroomversnelling. Het advies van de Staatscommissie-Frederiks sloot naadloos aan op de ambities van de bezetter op het gebied van Raumplanung. Het Duitse bezettingsbestuur ging akkoord met een planologische dienst in Nederlandse handen, onder Duits toezicht. De vraag was alleen nog onder welk departement deze nieuwe taak moest ressorteren. Uiteindelijk trok Binnenlandse Zaken, waar Frederiks was aangebleven als secretaris-generaal, aan het langste eind.

Op 15 mei 1941 richtten de secretarissen- generaal de Rijksdienst voor het Nationale Plan (RNP) op, met goedkeuring van de bezetter.

Op het personele vlak bestond er een duidelijke continuïteit met de initiatieven uit de jaren dertig. Frederiks werd zelf president van de RNP. De directeur van het bureau werd Frits Bakker Schut, een vooraanstaand planoloog en voormalig lid van de Staatscommissie-Frederiks.

De RNP werd volgens Duitse voorstellingen hiërarchisch opgebouwd. De president mocht grondaankopen en publieke werken door regionale en lagere overheidsorganen blokkeren. Alleen de secretaris- generaal van Binnenlandse Zaken kon dat besluit terugdraaien. Aangezien Frederiks beide functies bekleedde, was hij erg machtig. In die zin bood de afschaffing van de democratie de kans aan een ambtenaar om zijn stempel op het beleid te drukken.

Verder vertoonde het takenpakket van de RNP vooral overeenkomsten met het advies van de Staatscommissie-Frederiks. De nieuwe dienst kreeg de opdracht om een Nationaal Plan op te stellen. Daarnaast hield zij toezicht op de provinciale planologische diensten. De provincies kregen op hun beurt meer bevoegdheden op het vlak van ruimtelijke ordening. De provinciale streekplannen werden bindende kaders voor de gemeentelijke bestemmingsplannen.

Beschermde natuurgebieden
In de praktijk maakte de RNP opvallend weinig gebruik van haar bevoegdheden. Er kwam bijvoorbeeld geen Nationaal Plan. De medewerkers van de RNP hielden zich hooguit bezig met het tekenen van kaarten en het opstellen van nota’s over industrie- en bevolkingspolitiek. Wel werd er op 28 juli 1942 een lijst van te beschermen natuurgebieden afgekondigd. Deze maatregel, die na de oorlog werd gehandhaafd, was het meest tastbare resultaat van de RNP.

De RNP kon haar plannen nauwelijks uitvoeren, ook niet met hulp van de Duitse bezetter. Dat komt omdat de dienst regelmatig botste met andere ambtelijke instanties. De RNP probeerde de planning op talloze beleidsterreinen te coördineren. Haar 25 medewerkers konden echter niet opboksen tegen de grotere Wederopbouwdienst, het directoraat-generaal Voedselvoorziening, Rijkswaterstaat en het departement Landbouw en Visserij.

Concurrentie tussen departementen was niet nieuw; dat kwam ook buiten oorlogstijd voor. De grootste tegenstanders van de RNP waren dus haar Nederlandse collega’s. Vanaf 1943 verloor de dienst bovendien het oor van de bezetter. Militaire maatregelen kregen toen voorrang boven ruimtelijke ordening.

Autoritaire structuur
Waarom kon de RNP na de bevrijding blijven voortbestaan? Was de dienst dan geen ‘foute’ organisatie, tijdens de bezetting opgelegd door de Duitsers? Volgens het Koninklijk Besluit van 17 september 1944 was dit niet het geval. Daarom bleef de verordening uit 1941 voorlopig van kracht. Op Frederiks na konden veel medewerkers blijven zitten. Het geloof in de positieve werking van centrale planning was niet verdwenen. Bovendien hadden de planologische diensten genoeg te doen tijdens de wederopbouw: herstel van verwoeste steden en infrastructuur, woningbouw voor de naoorlogse geboortegolf en de herinrichting van verwoeste poldergebieden. Het eiland Walcheren, dat eind 1944 door oorlogshandelingen en inundatie volkomen was vernield, werd een schoolvoorbeeld voor landschappelijke inrichting.

De belangrijkste steen des aanstoots na de oorlog was de autoritaire structuur van de RNP, met de machtige positie van de president. Zo noemde Johan Ringers, voormalig minister van Openbare Werken en Wederopbouw, de dienst in 1951 een ‘kind, waarvan het de vraag was of het een Duitse vader had’. RNP-medewerkers, zoals secretaris Claas van Gorcum, gingen hier natuurlijk tegenin: de Rijksdienst was ‘een Nederlands kindje (…) van vreemde smetten vrij’. De regering corrigeerde de structuur van de dienst in 1950 door de invoering van een noodwet. De verordening uit 1941 werd in hoofdlijnen gehandhaafd, maar de functie van president werd afgeschaft. De RNP kwam rechtstreeks onder toezicht van de minister van Wederopbouw en Volkshuisvesting te staan.

Na het herstel van de democratische machtsverhoudingen bleef de centralistische aanpak gehandhaafd. Naast advies aan provincies en gemeenten leverde de Rijksdienst facetplannen over aspecten van de ruimtelijke ordening. Voor elke regio probeerde zij de concurrerende aanspraken op de schaarse grond van landbouw, verkeer, natuurbescherming, volkshuisvesting, defensie, etc. volgens planologische beginselen te verzoenen.

In de praktijk bleef het moeilijk om te zorgen voor een dergelijke ‘onpartijdige afweging van belangen’. De RNP kreeg weinig ondersteuning van het eigen ministerie om het algemeen belang na te streven. De verschillende deelbelangen trokken zich net als in de oorlog vaak niets aan van de Rijksdienst en kregen de financiële ruimte in de Rijksbegroting om hun eigen beleid te voeren.

Ook na 1950 bleef de RNP op gespannen voet staan met de Woningwet. Die wet gaf immers nog steeds een hoofdrol aan de gemeenten; dat principe stond haaks op een nationale instantie voor ruimtelijke ordening. Daarom werd ook na de oorlog gewerkt aan een herziening van dit wettelijk kader. De Staatscommissie- Van den Bergh deed in 1950 de eerste voorstellen voor een aparte ‘Ruimtewet’ naast de Woningwet.

De Wet op ruimtelijke ordening kwam er echter pas in 1965. Daarin werd het hiërarchische ideaal van ruimtelijke ordening, dat al voor de oorlog werd nagestreefd, opgegeven. In plaats van een principiële onderschikking van gemeentelijke en provinciale belangen onder een ‘Nationaal Plan’ werd teruggekeerd naar het primaat van gemeentelijke bestemmingsplannen. De RNP ging verder als Rijksplanologische Dienst, met de taak om toezicht te houden op deze gemeentelijke plannen.

Geen breuk
Hoe is het mogelijk dat de RNP na de oorlog twee decennia lang kon blijven voortbestaan? Het principe van een centrale volgens een ‘nationaal plan’ bestond al voor de Tweede Wereldoorlog en bleef ook daarna het ideaal van ruimtelijke ordening.

Nadat het omstreden hiërarchische karakter van de dienst was afgeschaft, paste de RNP naadloos in het Nederlandse bestuur. Wel bleef het wettelijke kader knellen. Nergens was vastgelegd dat de nationale ruimtelijke ordening prioriteit moest krijgen boven het gemeentelijke niveau of boven de belangen van andere departementen. De periode tussen 1901 en 1965 moet worden gezien als een onvoltooid experiment van centralisatie, waarin de Tweede Wereldoorlog absoluut geen breuk vormde.

Meer lezen:
- H. van Dam en H. Vuijsje, Plannenmakers in oorlogstijd. Het omstreden begin van de Nederlandse ruimtelijke ordening (Den Haag 2011).
- R. de Visser, Het landschap van de landinrichting: een halve eeuw landschaps- bouw (Wageningen 1997).

* Joris Gijsenbergh en Kristian Mennen zijn respectievelijk docent en onderzoeker aan de Radboud Universiteit Nijmegen