Participatie: communicatie is key!

Auteur: Miriam Nieuwenburg

Sinds afgelopen februari heb ik het genoegen om kennis te maken met de wereld van het omgevingsrecht. Er valt veel te ontdekken, maar er zijn ook genoeg uitdagingen. Participatie is daar een voorbeeld van. Ik hoor en lees veel verhalen hierover uit de praktijk en in jurisprudentie. Wanneer is er nu voldoende geparticipeerd? Om antwoord te geven op deze vraag, wil ik graag kort ingaan op wat participatie inhoudt, waar gemeenten precies tegenaan lopen en wat mogelijke oplossingen zijn.

Wat is participatie?

Participatie houdt in dat burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden in een vroegtijdig stadium bij de besluitvorming in de fysieke leefomgeving worden betrokken (NvT Omgevingsbesluit, Stb. 2018, p. 131 en verder). ‘Een vroegtijdig stadium’ betekent dat participatie nog vóór de formele besluitvorming plaatsvindt.

Verschillende perspectieven, kennis en creativiteit komen op die manier snel aan bod. Het doel van de wetgever is betere besluiten, meer draagvlak en meer tijdwinst. Het moet zorgen voor meer vertrouwen van burgers in de overheid. In het stelsel van de Omgevingswet staat niet bepaald hoe participatie moet plaatsvinden, omdat er steeds nieuwe vormen van participatie komen. Denk aan het digitaal mogelijk maken van participatie. Dit vraagt om flexibiliteit. Ook wilde de wetgever voorkomen dat participatie een ‘afvinklijstje’ werd.

Wat is participatie niet?

Participatie is geen vervanging voor rechtsbescherming. Rechtsbescherming tegen een besluit verloopt nog steeds via de weg van zienswijzen, bezwaar en beroep bij de rechter volgens de Omgevingswet en Awb. Participatie fungeert als onderdeel van de belangenafweging bij het besluit.

Participatie is een motiveringsplicht en indieningsvereiste

Voor een omgevingsvisie (artikel 10.7 Omgevingsbesluit), programma (artikel 10.8 Omgevingsbesluit) of omgevingsplan (artikel 10.2 Omgevingsbesluit) geldt voor de gemeenteraad en het college een motiveringsplicht. Het bevoegd gezag moet bij zijn besluit motiveren:

• Hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.
• Op welke manier invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid.

Gemeenten hebben echter nog steeds een grote vrijheid in het bepalen. Deze vrijheid kan verder worden ingevuld door het opstellen van participatiebeleid.

Voor een omgevingsvergunning geldt participatie als indieningsvereiste, maar het is geen verplichting. De aanvrager moet aangeven of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, hoe deze participatie heeft plaatsgevonden en wat de resultaten daarvan zijn (artikel 7.4 Omgevingsregeling). Bij een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) kan wel een participatieplicht gelden (artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet). De gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarvoor participatie verplicht is.

Wat zijn de obstakels in de praktijk als gevolg van participatie?

Participatie is een indieningsvereiste voor een initiatiefnemer, maar hoe dit plaatsvindt is vormvrij. Hier loopt men in de praktijk al tegen een probleem aan? Hoe moet de gemeente ‘een goede participatie’ toetsen? Wat behelst de omgevingsdialoog? Waar verwachtingen rondom participatie niet helder zijn, ontstaat vaak onbegrip.

Er werd laatst een kritisch artikel geschreven over de zorgen rondom participatie. Hierin werd benoemd dat onder de Omgevingswet tegenstanders van een ontwikkeling eerder stellen dat er onvoldoende is geparticipeerd. Inwoners krijgen tijdens de besluitvorming geen gelijk en voelen zich niet gehoord. Dit wordt op een slechte participatie gegooid. Deze tegenstanders wenden zich vaak tot de gemeenteraad, wat leidt tot vertraging van de planvorming. Het verwijt vanuit de raad luidt dan dat de gemeente niet goed naar de omgeving luistert.

Projectontwikkelaars zijn daarnaast niet altijd even kundig. Voorbeeld uit de praktijk. Een projectontwikkelaar geeft aan dat participatie plaats heeft gevonden maar later blijkt:

• Dat hij bij kritische vragen van omwonenden heeft verwezen naar eisen en voorwaarden van de gemeente.
• Dat hij niet duidelijk is over zijn plan.
• Dat een participatiebijeenkomst heeft plaatsgevonden op een korte, niet haalbare termijn.

In zo’n situatie is het verklaarbaar dat er boze inwoners zijn die zich niet gehoord voelen en die vervolgens naar de gemeenteraad stappen. Het verwijt van de raad luidt dan dat er geen goede participatie is gevoerd.

In de rechtspraktijk is een beroep op gebrekkige participatie echter zelden succesvol. In de eerste uitspraak over participatie onder de Omgevingswet evenmin. In de uitspraak van 5 maart 2024 oordeelt de rechter (ECLI:NL:RBNHO:2024:3117)  dat met burgerparticipatie in de Omgevingswet niet wordt bedoeld om consensus of unanieme steun te realiseren voor besluiten. Het doel van de burgerparticipatie is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming en om hen een stem te geven. Dit kan gerealiseerd worden door bijvoorbeeld een informatiebijeenkomst, maar het gaat niet zo ver dat hun inbreng van beslissende betekenis is.

Kortom, burgerparticipatie vanuit de Omgevingswet kan het draagvlak bij de burger vergroten, maar het creëren van draagvlak is geen resultaatsverplichting. Het is goed dat alle partijen die betrokken zijn bij participatie dit scherp hebben.

Conclusies

Participatie is een service van de wetgever om ervoor te zorgen dat de communicatie rondom besluitvorming in de fysieke leefomgeving helder en kenbaar is en om zo eventueel bezwaar en beroep te voorkomen. Het is belangrijk dat burgers in een vroegtijdig stadium worden betrokken om hun stem te laten horen, alleen dit moet wel in goede banen worden geleid. Het is van groot belang om bij een participatieproces aan de voorkant duidelijkheid te geven over de invloed die partijen hebben. Verwachtingsmanagement voorkomt frustraties in een later stadium.

Tegelijkertijd is de vraag: hoe zorg je ervoor dat burgers zich gehoord voelen maar tegelijkertijd er bewust van zijn dat hun stem eventueel geen doorslaggevende invloed heeft op besluitvorming? Als gemeente wil je namelijk een belangenafweging maken. Je wil kijken binnen welke kaders het past om het plan van een initiatiefnemer mogelijk te maken, maar je wil ook kijken naar de belangen van omwonenden.

 Tips bij participatie

• Neem de gemeenteraad mee in wat participatie precies inhoudt en zorg dat de raad er zich bewust van is dat participatie niet meteen leidt tot overeenstemming. Het is vaak niet mogelijk om iedereen tevreden te houden. Agree to disagree!
• Wees helder over spelregels en zorg voor realistische verwachtingen van participatie. Waar hebben bewoners invloed op via de participatie? Bijvoorbeeld: een woningbouw dat op grond van het omgevingsplan is toegestaan staat al vast, maar omwonenden kunnen bijvoorbeeld wel iets zeggen over situering en goothoogte.
• En uiteraard behouden burgers hierbij hun recht om rechtsmiddelen in te zetten!
• Wees als gemeente aanwezig bij een omgevingsdialoog van een projectontwikkelaar, zodat het voor de omwonenden duidelijk is wat van de gemeente wel en niet mag. Op deze manier laat je als gemeente zien dat je betrokken bent bij een bepaalde ontwikkeling en dat burgers zich gehoord voelen.