Moet je een bouwplan toetsen aan een beeldkwaliteitsplan?

Auteur: mr. Bo Geurts

Moet je een bouwplan toetsen aan een beeldkwaliteitsplan? Daarover bestaat in de praktijk vaak onduidelijkheid. Zo ook in de zaak die recentelijk voorlag bij de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2025:102). Het ging hier om een handhavingsprocedure en of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan/omgevingsplan. Want is het beeldkwaliteitsplan nu wel of niet onderdeel van het juridisch bindend kader van het bestemmingsplan/omgevingsplan? Reden om een kritische blik te werpen op deze recente uitspraak en wat het volgens mij betekent voor de praktijk.

In de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:102) komt het bindend karakter van de plantoelichting en het beeldkwaliteitsplan terug.

Waar gaat de uitspraak over?

Er is een handhavingsverzoek ingediend vóór 1 januari 2024. Het oude recht is dus nog van toepassing op het verzoek (artikel 4.2 onder a Invoeringswet Omgevingswet). Belanghebbenden hebben een bouwkavel gekocht en zijn van mening dat de verkeersinrichting in het bestemmingsplan niet volgens de plantoelichting en het beeldkwaliteitsplan zijn gerealiseerd en dus op sommige punten in strijd is met het bestemmingsplan. In het beeldkwaliteitsplan wordt een beschrijving en beeld gegeven van de gewenste ruimtelijke kwaliteit.

Vraag in deze procedure is of de plantoelichting en het beeldkwaliteitsplan onderdeel uitmaken van het juridisch bindend kader van het bestemmingsplan. Als dat zo is, dan is het verkeerd realiseren van de verkeersinrichting inderdaad in strijd met het bestemmingsplan. In dat geval moet het bestemmingsplan op dat punt worden gehandhaafd.

Is het beeldkwaliteitsplan juridisch bindend?

De Afdeling overweegt dat de plantoelichting en het beeldkwaliteitsplan geen juridisch bindende delen van het bestemmingsplan zijn. Dit is in lijn met vaste jurisprudentie, waarin is vastgesteld dat de plantoelichting geen juridisch bindende betekenis heeft en het beeldkwaliteitsplan geen bindend plandeel is (zie ECLI:NL:RVS:2023:583, onder 4.2 en ECLI:NL:RVS:2015:1640).

De op de plankaart vermelde bestemming  en de daarbij behorende regels zijn volgens de Afdeling voldoende duidelijk om te kunnen bepalen wat binnen de bestemming is toegestaan. Deze zijn ook bepalend (ECLI:NL:RVS:2016:477). De plantoelichting en het beeldkwaliteitsplan kunnen alleen inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.

Wanneer moet wel en niet juridisch toetsen aan beeldkwaliteitsplan?

In dit geval werd er in de planregel niet expliciet verwezen naar het beeldkwaliteitsplan. Reden voor de Afdeling om het beeldkwaliteitsplan niet als juridisch bindend plandeel van het bestemmingsplan aan te merken. Dit brengt ons dan ook bij de vraag: wanneer moet dan wel juridisch getoetst worden aan een beeldkwaliteitsplan?

Allereerst wil ik hiervoor het overgangsrecht benoemen. Bestaande beeldkwaliteitsplannen die zijn vastgesteld als welstandsnota (artikel 12a lid 1 Woningwet) worden op grond van het overgangsrecht gezien als beleidsregel als bedoeld in artikel 4.19 Omgevingswet (zie artikel 4.114 lid 1 Invoeringswet Omgevingswet). Artikel 4.19 Omgevingswet luidt als volgt:
“Als in het omgevingsplan regels worden opgenomen over het uiterlijk van bouwwerken en de toepassing daarvan uitleg behoeft, stelt de gemeenteraad beleidsregels vast voor de beoordeling of een bouwwerk aan die regels voldoet. Deze beleidsregels zijn zoveel mogelijk toegesneden op de te onderscheiden bouwwerken.”

Uit artikel 4.19 Omgevingswet blijkt dat het omgevingsplan regels kan bevatten over het uiterlijk van bouwwerken. Als deze regels verder moeten worden uitgelegd, stelt de gemeenteraad regels vast over de beoordeling. In het tijdelijk omgevingsplan zijn regels opgenomen voor welstand (Artikel 22.29 lid 1 onder b van omgevingsplan/ bruidsschat). Omgevingsplanactiviteiten voor bouwwerken worden getoetst aan de welstandsnota (moeten voldoen aan redelijke eisen van welstand) en dus ook aan het beeldkwaliteitsplan als dat is vastgesteld als welstandsnota. Zoals gezegd dienen deze regels dan als beleidsregels (artikel 4.19 Ow) voor de uitleg van de regels over het uiterlijk van bouwwerken in het omgevingsplan.

Als dus een regel in het (tijdelijk) omgevingsplan is neergelegd over het uiterlijk van bouwwerken en er is reeds een beeldkwaliteitsplan als welstandsnota vastgelegd, dan is dit beeldkwaliteitsplan een beleidsregel dat als uitleg van de regel in het omgevingsplan werkt. Mocht in dit geval de gemeenteraad een regel in het bestemmingsplan (onderdeel tijdelijk omgevingsplan) hebben neergelegd over bijvoorbeeld de detaillering van bouwwerken dat verder is uitgewerkt in het beeldkwaliteitsplan als welstandsnota, dan zou dit beeldkwaliteitsplan wel het juridisch kader vormen bij de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan/omgevingsplan. En dus of het bestemmingsplan/omgevingsplan moet worden gehandhaafd.

Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2023:2019) waar het beeldkwaliteitsplan onderdeel uitmaakt van het bestemmingsplan, nu er in de planregels naar wordt verwezen en het onderdeel uitmaakt van de bijlagen bij de planregels die samen met het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen.

Conclusie

Al met al ligt het er dus aan of de planregel duidelijk een regel bevat over het uiterlijk van bouwwerken waarbij voor verdere invulling verwezen wordt naar het beeldkwaliteitsplan. De op de plankaart vermelde bestemming en de daarbij behorende regels zijn immers bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met een bestemmingsplan/omgevingsplan.

Aan gemeenteraden wil ik dan ook meegeven: let bij het wijzigen van het omgevingsplan op de formulering van de planregels die over het uiterlijk van bouwwerken gaan. Om het beeldkwaliteitsplan als kader voor het definitieve omgevingsplan te laten gelden, is het verstandig om expliciet naar dit beeldkwaliteitsplan in de planregel te verwijzen. Om het vervolgens als invulling van de planregel te laten gelden kan het beeldkwaliteitsplan als formele beleidsregels worden vastgesteld (artikel 4.19 Ow) waarbij dit als apart document aan de regel in het omgevingsplan wordt gekoppeld.

Om te waarborgen dat de inrichting die een planwetgever heeft beoogd bij een bestemming wordt uitgevoerd, is het dan wel nog aangewezen een goed geformuleerde voorwaardelijke verplichting in de planregels neer te leggen (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2017:1589 en ECLI:NL:RVS:2024:3572). In dat geval is er namelijk voldoende zekerheid dat de uitvoering en instandhouding van de beoogde ruimtelijke kwaliteit (met kwaliteitverbeterende maatregelen) ook daadwerkelijk zal worden uitgevoerd.

Kortom, er zijn 2 opties:

1. Stel het beeldkwaliteitsplan vast als onderdeel van de welstandsnota -of nu: de beleidsregels voor uiterlijk van bouwwerken (in de zin van artikel 4.19 Ow). Dan geldt het als toetsingskader voor welstand.
2. Stel het beeldkwaliteitsplan vast als onderdeel van het omgevingsplan en verwijs ernaar in de planregels over bijvoorbeeld een voorwaardelijke verplichting. Dan is het een juridisch bindend onderdeel van het nu geldende omgevingsplan.