Overgangsrecht bij handhavingsbesluiten na 1 januari 2024

Auteur: Miriam Nieuwenburg

In april heeft de Raad van State uitspraak gedaan over het overgangsrecht Omgevingswet bij ruimtelijke plannen op aanvragen. Recent heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over de invulling van het overgangsrecht bij handhavingsbesluiten, met het oog op rechtsvorming en de rechtspraktijk (ECLI:NL:RVS:2024:2645). In de uitspraak worden een aantal veelvoorkomende situaties uiteengezet waarbij het in de Invoeringswet Omgevingswet opgenomen overgangsrecht bij handhaving nadere uitleg nodig heeft. In deze opinie benoem ik wanneer het overgangsrecht wel en niet geldt bij handhavingsbesluiten.  

Overgangsrecht, hoe zat het ook al weer?

Over het overgangsrecht met betrekking tot bestuurlijke sanctiebesluiten wordt het volgende gezegd: Artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) bepaalt dat oud recht op bestuurlijke sanctiebesluiten van toepassing blijft als vóór 1 januari 2024 een overtreding is begonnen én het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd. Op handhavingsverzoeken blijft het oude recht van toepassing als het handhavingsverzoek vóór 1 januari 2024 is ingediend. Dat volgt uit artikel 4.3, aanhef en onder a Iw Ow. Meer informatie over het overgangsrecht vindt u in de kennisbank Schulinck Omgevingsrecht.

Overtreding als de materiële normstelling na 1 januari 2024 is gewijzigd

In dit geval moet het bestuursorgaan in het besluit over een handhavingsverzoek of bezwaar beoordelen of er volgens de nieuwe wetgeving nog steeds een overtreding plaatsvindt. Een andere interpretatie van artikel 4.23 Iw Ow zou onredelijk zijn, omdat anders een sanctie wordt opgelegd voor gedrag dat volgens de nieuwe wetgeving niet meer verboden is.

Als het gedrag onder de nieuwe wetgeving (deels) niet meer verboden is, moet het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit herroepen vanaf 1 januari 2024, voor zover het sanctiebesluit betrekking heeft op de situatie die na die datum niet meer verboden is. Als de overtreding onder de nieuwe wetgeving nog steeds geldt, blijft de oude wetgeving van toepassing op het sanctiebesluit.

Concreet zicht op legalisatie

De Raad van State merkt op dat artikel 4.23 van de Iw Ow niet gaat over beantwoording van de vraag of er sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding. Bij de beantwoording van die vraag zijn de Ow en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van belang. Bij de beoordeling of sprake is van concreet zicht op legalisatie is namelijk het materiële recht zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar relevant.

Toepasselijk recht bij geschil over de vraag of sprake is van een overtreding

Een bestuurlijk sanctiebesluit valt onder het oude recht als het bestuursorgaan dit besluit vóór 1 januari 2024 heeft genomen en iemand het besluit aanvecht. Dit geldt ook als niet helemaal voldaan wordt aan de eisen van artikel 4.23 lid 1 van de Iw Ow. Een andere uitleg zou namelijk in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Het toepasselijk recht kan namelijk de lopende handhavingsprocedure wijzigen, afhankelijk van de beantwoording van de vraag of er sprake is van een overtreding.

Toepasselijk recht na vernietiging vanwege constatering van een gebrek over de vraag of sprake is van een overtreding

Als een bestuursorgaan vóór 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd voor een vermeende overtreding, en de rechter later oordeelt dat er een gebrek is in het besluit op bezwaar, dan blijft het oude recht van toepassing bij een nieuw besluit. Hoofdregel is: het bestuursorgaan heroverweegt volledig het primaire besluit op basis van het bezwaar, volgens het recht dat op dat moment geldt. Deze regel geldt ook bij nieuwe besluiten na een rechterlijke vernietiging.

Voor bestuurlijke sanctiebesluiten moet het bestuursorgaan onderzoeken of de overtreding ten tijde van het oorspronkelijke besluit plaatsvond en toen verboden was. Als bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar blijkt dat de overtreding niet plaatsvond of niet verboden was, moet het oorspronkelijke besluit worden herroepen. Deze toetsing gebeurt volgens het oude recht, aangezien het oorspronkelijke besluit vóór 1 januari 2024 werd genomen.

Als de overtreding onder de nieuwe wetgeving nog steeds verboden is, blijft het oude recht van toepassing op het sanctiebesluit. Maar, als de overtreding onder de nieuwe wet gedeeltelijk of geheel niet meer verboden is, moet het oorspronkelijke besluit per 1 januari 2024 worden herroepen, voor zover het betrekking heeft op de situatie die niet langer verboden is.

Toepasselijk recht bij een voornemen tot handhavend optreden

Als het bestuursorgaan vóór 1 januari 2024 artikel 4:8 Awb heeft toegepast in voorbereiding op een handhavingsbesluit,  dan blijft het oude recht van toepassing. Ook als het besluit na die datum is genomen. Heeft het bestuursorgaan artikel 4:8 Awb niet toegepast? Dan hangt het toepasselijk recht af van de datum van het handhavingsbesluit. Dit volgt uit artikel 4.5 en 4.23 Iw Ow.

Het opleggen van de bestuurlijke sanctie

De Afdeling verstaat onder het ‘opleggen van de bestuurlijke sanctie’ als bedoeld in artikel 4.23 lid 1 Iw Ow, het moment waarop het bestuursorgaan besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie. Dat is niet het moment waarop de bestuurlijke sanctie aan de vermeende overtreder op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.

De last onder bestuursdwang en het kostenverhaalbesluit

Het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Iw Ow is van toepassing op de last onder bestuursdwang totdat dit besluit definitief is, of totdat de bestuursdwangbeschikking is ingetrokken of vervallen. De vraag of de gemaakte kosten voor de toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald, en zo ja, welke kosten dat zijn, wordt beantwoord op basis van de tekst van de last onder bestuursdwang.

De last onder dwangsom en het invorderingsbesluit

Het overgangsrecht van artikel 4.23, lid 1 onder c Iw Ow blijft van toepassing op een dwangsombesluit totdat de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last  is opgeheven. Dit geldt ook als er nog een rechtszaak loopt over het dwangsombesluit. Het dwangsombesluit is tot stand gekomen onder het oude recht en de rechter beoordeelt het volgens de wetgeving die gold toen het besluit werd genomen.

Ook als de rechter het dwangsombesluit vernietigt, blijft het oude recht gelden voor het nieuwe besluit op bezwaar.  De Afdeling heeft hierbij gekeken naar de bedoeling van de wetgever bij artikel 4.23 Iw Ow, waarbij de wetgever een eerbiedigende werking toekent aan lopende handhavingsprocedures.

Als een gedraging onder het oude recht een overtreding was, maar dat onder het nieuwe recht niet meer (of deels niet meer) is, is het overgangsrecht beperkter. Het bestuursorgaan kan de betrokkene dan niet langer opdragen om de bewuste gedraging te beëindigen voor de overtreding volgens het oude recht.

Afwijzing van handhavingsverzoek

Als het bestuursorgaan een aanvraag om handhavend op te treden, die voor 1 januari 2024 is ingediend, afwijst, blijft het oude recht gelden totdat het besluit definitief is. Zie artikel 4.3 onder a, Iw Ow. Als een gedraging onder het oude recht een overtreding was, maar onder het nieuwe recht niet meer (of deels niet meer) is, dan is het overgangsrecht beperkter van toepassing. Het bestuursorgaan kan de persoon niet langer dwingen om te stoppen met de overtreding volgens het oude recht. Het zou namelijk onredelijk zijn als er een sanctie wordt opgelegd om een handelen of nalaten af te dwingen waartoe het nieuwe recht niet verplicht.

Als een gedraging onder het oude recht een overtreding was, maar onder het nieuwe recht niet meer (of deels niet meer), dan is het overgangsrecht beperkter.

De Raad van State schetst op hoofdlijnen twee situaties:

1. Aanvraag en sanctie vóór 1 januari 2024:
   • Als iemand voor 1 januari 2024 een aanvraag om handhaving heeft ingediend en het bestuursorgaan vóór die datum een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, geldt artikel 4.23 van de Iw Ow.
   • Artikel 4.23, tweede lid, stelt namelijk dat afdeling 4.1 (inclusief artikel 4.3) dan niet van toepassing is. Dit betekent dat het oude recht van toepassing blijft.
2. Aanvraag vóór en sanctie na 1 januari 2024:
   • Als iemand voor 1 januari 2024 een aanvraag om handhaving heeft ingediend en het bestuursorgaan na 1 januari 2024 een bestuurlijke sanctie heeft opgelegd, geldt artikel 4.3 Iw Ow.
   • Het oude recht blijft van toepassing op het sanctiebesluit totdat het besluit definitief is, ook al is het besluit na 1 januari 2024 genomen. Artikel 4.23 van de Iw Ow geldt hier niet, omdat de sanctie na 1 januari 2024 is opgelegd.

Als een gedraging onder het oude recht een overtreding was, maar onder het nieuwe recht niet meer (of deels niet meer), dan is het overgangsrecht beperkter. Het bestuursorgaan kan de betrokkene dan niet meer dwingen om de gedraging te beëindigen vanwege de overtreding onder het oude recht.

In deze opinie heb ik de situaties besproken waarbij het overgangsrecht van toepassing is op handhavingsbesluiten. De Raad van State heeft voor de volledigheid een stroomschema gepubliceerd. Deze kunt u hier raadplegen.