Kamerverhuur inzetten tegen het woningtekort?

Auteur: mr. Bo Geurts

Stel, uit de omgevingsvisie van een gemeente blijkt dat de gemeente meer wil inzetten op kamerverhuur om zodoende tegemoet te komen aan het woningtekort. Als de gemeente hierover regels wil stellen, dan zullen die regels in beginsel gericht zijn op het voorkomen van schaarste aan goedkope woonruimte. De Huisvestingsverordening van de gemeente is de aangewezen plek om dit te regelen. Maar hoe zit het dan met het omgevingsplan dat vanaf 1-1-2024 geldt? Horen regels die nu in de Huisvestingsverordening staan straks niet thuis in het omgevingsplan?

De bestaande mogelijkheden uit de Huisvestingswet zijn vooralsnog niet opgenomen in de Omgevingswet. Wanneer de gemeente gebruik wil maken van een Huisvestingsverordening op basis van deze wet dan blijft deze mogelijkheid dus gewoon bestaan. Dit betekent dat naast een eventuele vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit op grond van het (tijdelijk) omgevingsplan, er een eventuele vergunning voor kamerverhuur nodig is op grond van de Huisvestingsverordening. Dit wordt ook wel een omzettingsvergunning genoemd: het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte (artikel 21 lid 1 sub c Huisvestingswet).

Wat regel je in de Huisvestingsverordening?

Als het vastleggen van bepaalde regels wenselijk is vanuit het voorkomen van schaarste aan goedkope woonruimte (lees: passende woonruimte), is de Huisvestingsverordening de aangewezen plek voor het stellen van deze regels. Het behoud van de goedkope woonruimtevoorraad is namelijk uitputtend geregeld in de Huisvestingswet (artikel 40 Huisvestingswet).

In de Huisvestingsverordening mogen enkel regels worden gesteld met betrekking tot de woonruimtesamenstelling. Dit gaat over regels over welke woningen waar worden gebouwd of hoe de woningen mogen worden gebruikt (wel of geen kamerverhuur). Het mag niet gaan over woonruimteverdeling. Het is dan ook niet mogelijk om bijvoorbeeld een huisvestingsvergunning te weigeren bij mensen met een verleden van overlastgevend of crimineel gedrag.

Behoud leefbaarheid

Via een wijziging is het behoud van de leefbaarheid als grondslag voor woonruimtevoorraadbeheer toegevoegd aan de Huisvestingswet (artikel 6 lid 4 sub b Huisvestingswet en Stb. 2023/483). Het veranderen van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte verandert namelijk de woonruimtevoorraad waardoor negatieve effecten op de leefbaarheid worden ervaren, de druk op de fysieke leefomgeving groter wordt en woonoverlast (denk aan parkeeroverlast/geluidoverlast) toeneemt. Daarom is het in het algemeen belang om de leefbaarheid in de woonomgeving te kunnen regelen.

De leefbaarheid van de omgeving is eigenlijk iets dat thuishoort in het omgevingsplan. Echter, vanwege de grote opgaven die de Omgevingswet kent, is er door de wetgever voor gekozen om leefbaarheid als grondslag voor woonruimtevoorraadbeheer toe te voegen aan de Huisvestingswet (zie Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Huisvestingswet, Kamerstukken II 2021/2022, 36 190, nr. 3, p. 15).

Regels Huisvestingsverordening in omgevingsplan

Vooralsnog blijft de Huisvestingsverordening tot 2032 gelden. Vanaf 2032 moeten alle regels die de fysieke leefomgeving wijzigen, in het omgevingsplan komen te staan. Welke regels uit de Huisvestingsverordening lenen zich hiervoor?

Regels voor activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen worden in ieder geval  opgenomen in het omgevingsplan (artikel 2.1 Ob). Het gaat daarbij om directe fysieke ingrepen door de mens in de tastbare leefomgeving. Regels voor het gebruik van de fysieke leefomgeving zonder dat dat gebruik leidt tot een wijziging valt hier niet onder. Te denken valt aan het anders gebruiken van een gebouw zonder dat hier bouwactiviteiten voor nodig zijn. Zo is het verhuren van een woning aan bijvoorbeeld toeristen niet een wijziging van de fysieke leefomgeving. Als voor de kamerverhuur een bouwkundige wijziging en/of een functiewijziging nodig is, dan is wel sprake van een wijziging van de fysieke leefomgeving. Het zal dus afhangen van de in het omgevingsplan opgenomen functies en activiteiten.

Als het gaat om in de Huisvestingsverordening gereguleerde activiteiten, dan moet dus worden bedacht of de fysieke leefomgeving wordt gebruikt of dat deze wordt gewijzigd. In het laatste geval moeten ze in het omgevingsplan komen te staan. Dat een regel in de Huisvestingsverordening in beginsel niet moet worden opgenomen in het omgevingsplan, betekent niet dat deze regel vanaf 2032 niet in het omgevingsplan hoeft te staan. Gekeken moet namelijk worden naar het motief van de regeling. Is dat de fysieke leefomgeving, dan is het omgevingsplan de aangewezen plek. Is dat het reguleren van schaarste op de woningmarkt en/of het behoud van leefbaarheid, dan is een gemeentelijke verordening aangewezen. 

Verhouding behoud leefbaarheid en fysieke leefomgeving

Dat laatste gezegd hebbende, blijft het toch een beetje gek dat het behoud van de leefbaarheid in de Huisvestingsverordening kan worden geregeld. Het behoud van de leefbaarheid is namelijk sterk verbonden met de fysieke leefomgeving en hoort daarom thuis in het omgevingsplan.

Mijns inziens is het dan ook aangewezen een regel in de Huisvestingsverordening via een wijziging van het omgevingsplan op te nemen in het omgevingsplan als het een regel betreft die is gesteld met het oog op de fysieke leefomgeving. De gedachte van de Omgevingswet is namelijk dat alles op één centrale plek wordt geregeld en het integrale karakter van de wet noopt tot opneming in het omgevingsplan.

Daarbij komt dat in het omgevingsplan regels worden gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In het omgevingsplan kunnen dus al regels worden gesteld met het oog op de leefbaarheid in de fysieke leefomgeving. De ruimtelijke programmering van nieuwe woningen en het behoud van woningen kan worden geregeld in het omgevingsplan en daarmee dus ook regels die zien op de effecten van woonruimtevoorraadbeheer op de leefbaarheid van de openbare ruimte. Voor gemeenten lijkt mij de uitbreiding van de Huisvestingswet met het aspect leefbaarheid in die context dus overbodig. Gaat het om aspecten als menselijk gedrag, dan zou het reguleren van leefbaarheid in de Huisvestingsverordening wellicht wel zijn aangewezen.

Echter, met de ruimtelijke programmering van woningen kan ook bepaalde overlast worden voorkomen waarbij indirect ook invloed wordt uitgeoefend op het menselijk gedrag. Uiteindelijk moet voor de te reguleren plek de vraag zijn waardoor de leefbaarheid wordt aangetast.

Gevolg opnemen regels Huisvestingsverordening in omgevingsplan

Het opnemen van regels over kamerverhuur in het omgevingsplan betekent dat de regels hieromtrent in de bestaande Huisvestingsverordening vanaf 2032 automatisch vervallen (artikel 22.4 Ow en artikel 122 Gemw). De gemeente kan er wel voor kiezen deze regels uitdrukkelijk in te trekken om onduidelijkheid over de gelding daarvan te voorkomen.