De betekenis van de vergunningcheck

Wanneer u als burger of bedrijf antwoord wilt krijgen op de vraag of u op een bepaalde locatie een bepaald idee mag gaan realiseren, kunt u een vergunningcheck doen. Deze check geeft aan of er voor dat idee op die locatie een vergunning of melding nodig is. Maar… kunt u er zonder meer vanuit gaan dat de uitkomst van die check correct is?

In deze opinie van mr. Suzanne van der Beele LLM, jurist Schulinck Omgevingsrecht, verkent zij:

• Wat de juridische status van de vergunningscheck is
• Of dit straks onder de Omgevingswet anders wordt
• Wat belangrijke aandachtspunten voor gemeenten zijn in de praktijk

Toepasbare regels… wat zijn dat eigenlijk?

Een betere dienstverlening wordt gezien als één van de belangrijkste doelen van de Omgevingswet.  Vooral het Digitaal Stelsel Omgevingswet moet daaraan (uiteindelijk) een bijdrage leveren. Gemeenten kunnen burgers en bedrijven helpen door het opstellen van toepasbare regels: ‘begrijpelijke vertalingen van juridische regels’.

Toepasbare regels moeten of kunnen op 3 onderdelen worden gemaakt:

1. Bij de vergunningcheck: hier kunnen burgers of bedrijven controleren of voor een project een vergunning nodig is of melding moet worden gedaan. De toepasbare regels zijn hier de vragenbomen die zij daartoe moeten invullen. Dit is niet verplicht, maar een bestuurlijke afspraak is dat het ‘huidige dienstverleningsniveau’ behouden moet blijven.
2. Bij aanvragen: burgers en bedrijven kunnen hier een melding doen of vergunning aanvragen. De toepasbare regels zijn hier de indieningsvereisten: de informatie die burgers of bedrijven moeten indienen om de afhandeling van de aanvraag succesvol te laten verlopen. Dit is verplicht op basis van artikel 14.2 lid 3 Omgevingsbesluit.
3. Bij maatregelen op maat: burgers of bedrijven kunnen hier zien welke maatregelen ze moeten nemen, wanneer ze de activiteit gaan uitvoeren. De toepasbare regels zijn hier de regels en voorschriften op maat. Dit is niet verplicht, net als bij de vergunningcheck. Maar ook hier is de bestuurlijke afspraak dat het ‘huidige dienstverleningsniveau’ behouden moet blijven.

Status

De vergunningcheck is er nu ook al. Onder de Omgevingswet komen er wel (veel) meer. Maar kunt u er rechten aan ontlenen, oftewel, hebben deze vergunningchecks eigenlijk een ‘juridische status’? Het korte antwoord is: nee. Wordt dit anders onder de Omgevingswet? Nee… toch?

Hoe is het nu geregeld (Wabo/ Wro)?

Bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de vergunningcheck in verschillende zaken aan de orde geweest. Op grond van de uitkomst uit de vergunningcheck was een rechtzoekende er bijvoorbeeld van overtuigd dat er geen vergunning noodzakelijk was voor zijn project. Maar die vergunning bleek achteraf toch noodzakelijk. Het bevoegd gezag ging over tot handhaving. De rechtzoekende beriep zich op het vertrouwensbeginsel: hij mocht er op grond van de uitkomst van de vergunningcheck toch op vertrouwen dat een vergunning voor zijn project niet noodzakelijk was?

De Afdeling gaf hem ongelijk. Er staat namelijk een voorbehoud bij de vergunningcheck, waardoor er geen rechten aan de check kunnen worden ontleend (ABRvS 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:736). Los daarvan kijkt de Afdeling altijd kritisch bij meldingsformulieren of het vertrouwen op een gerechtvaardigde manier is ontstaan. De uitkomst van de check is namelijk afhankelijk van wat er wordt ingevoerd. Is de invoer incorrect, dan krijg je ook de verkeerde uitkomst.

Een foute invoer was het geval bij een andere zaak, waarin rechtzoekende had verklaard dat zijn project paste in het bestemmingsplan. Dit “terwijl hij door raadpleging van het bestemmingsplan vrij eenvoudig had kunnen weten dat hij niet aan de desbetreffende voorwaarde voldeed” (zie ABRvS 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3418).

Hoe is het straks geregeld (Omgevingswet)?

In de Omgevingswet kom je de termen ‘vergunningcheck’ of ‘toepasbare regels’ niet als zodanig tegen. In paragraaf 20.5.2 van de Omgevingswet is de wettelijke basis voor de landelijke voorziening en de inrichting op hoofdlijnen opgenomen. Voor het overige wordt verwezen naar de uitwerking in AMvB’s en ministeriële regelingen. In de wetsgeschiedenis wordt benadrukt dat het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) een ‘belangrijk hulpmiddel’ is (Kamerstuk 34986, nummer 3, pagina 48):

 “Het DSO is een belangrijk hulpmiddel voor de uitvoering van de Omgevingswet. De informatie die wordt gepresenteerd zal dan ook moeten voldoen aan kwaliteitsmaatstaven. Deze informatie treedt echter niet in de plaats van geldende regels of van besluiten van het bevoegd gezag. Zo zal bijvoorbeeld de uitkomst van een vragenboom ter oriëntatie op vergunningplichten, de geldende regelgeving niet vervangen. Bij het presenteren van informatie via de landelijke voorziening zal de gebruiker uiteraard worden geïnformeerd over de rechten die aan de informatie kunnen worden ontleend.”

Vrij vertaald: het is onder de Omgevingswet nog steeds niet mogelijk om rechten te ontlenen aan de vergunningcheck. Het voorbehoud komt terug. De check is en blijft dus slechts een hulpmiddel.

De praktijk

Maar de praktijk is wel weerbarstiger. Drie factoren spelen hierbij een rol.

1. In de praktijk hecht men veel waarde aan de vergunningcheck: te veel waarde?

Ter illustratie: In het debat in de Eerste Kamer op 7 maart 2023 over de inwerkingtreding van de Omgevingswet werd gewezen op het belang van de rechtszekerheid. Als voorbeeld werd verwezen naar een onduidelijke vergunningcheck. Zullen mensen niet denken dat ze rechten kunnen ontlenen aan het DSO, zo was de vraag. Minister de Jonge benadrukte daarop dat er - net als onder de huidige wetgeving - een disclaimer zou komen bij de vergunningcheck. Tegelijk noemde hij de vergunningcheck elders in het debat als een van de 3 voorbeelden hoe er inzichtelijk is gemaakt welke milieuregels gelden. Daarnaast had het mkb gevraagd of er voor inwerkingtreding van de Omgevingswet nog 129 (!) verdiepende vragenbomen komen.

Toepasbare regels lijken soms bijna een doel op zich. Niet alleen voor de aanvragen (waar ze verplicht zijn) maar ook voor de vergunningcheck (waar ze niet verplicht zijn).

2. Burgers moeten op een “laagdrempelige en gebruiksvriendelijke wijze” hun rechten af kunnen leiden uit het DSO: kunnen ze dit?

Deze vraag komt uit de position paper Omgevingswet-DSO van 24 februari 2023 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling maakt zich zorgen over de raadpleegbaarheid van het omgevingsplan, zowel voor haarzelf als voor de burger. Als het in de praktijk voor een doorsnee burger onmogelijk is zijn weg te vinden in het DSO, ligt uitholling van de rechtsbescherming op de loer, zo waarschuwt De Afdeling.

Als het omgevingsplan inderdaad lastig te raadplegen is, is het een burger dan aan te rekenen dat hij de verkeerde conclusies trekt op basis van een vergunningcheck? De Afdeling zal dan de redenatie “u had in het omgevingsplan kunnen kijken” wellicht niet meer volgen. Althans, niet “vrij eenvoudig”.

3. Er zijn steeds slimmere koppelingen tussen de juridisch bindende en juridisch niet-bindende onderdelen van het DSO: soms te slim?

Slimme koppelingen, klinkt als goed nieuws. Maar of het dat inderdaad is, ligt aan de koppeling. Collega Tom Voermans van Schulinck In-Form legt het zo uit. De koppeling is een verbinding tussen verschillende systemen. Die kan simpel of geavanceerd zijn. Er bestaat geavanceerde software die de vergunningcheck centraal stelt. Als iemand die vergunningcheck aanpast, wordt de daaraan gekoppelde inhoud van het omgevingsplan automatisch aangepast.

Anders gezegd: het omgevingsplan volgt dan de vragenboom. Maar aan elke wijziging van het omgevingsplan moet natuurlijk wel een besluit van het bevoegd gezag vooraf gaan. Als dit niet het geval is, lijkt zo’n geautomatiseerde mutatie mij – behalve ongewenst – in beginsel niet rechtsgeldig.

Het belang van de vergunningscheck

Wat nu als alle 3 de bovenstaande factoren samenkomen? Wordt het juridische belang van de vergunningcheck dan misschien groter? Stel dat de Afdeling vindt dat het omgevingsplan zoals dat zichtbaar is in het DSO niet goed inzichtelijk maakt voor de burger wat zijn rechten zijn. Dan zou de vergunningcheck met beslisbomen een reëel alternatief kunnen zijn. Zeker als die beslisbomen in het werkproces het centrale punt zijn van waar wijzigingen in het omgevingsplan worden aangestuurd.

In elk geval pleit deze situatie voor:

• grote zorgvuldigheid bij het opstellen van de vragenbomen
• goede communicatie naar burgers en bedrijven over de status van vergunningchecks
• goede afstemming tussen degene die de toepasbare regel maakt en onderhoudt en degene die het omgevingsplan maakt en onderhoudt
• voldoende goede medewerkers bij de overheid om vragen van burgers te beantwoorden
• een goede juridische basis vóór de toepasbare regel wordt opgesteld

Over het laatste punt: de juridische regel volgt - als het goed is - de ambities die u als gemeente heeft over een bepaald onderwerp in een bepaald gebied op een bepaalde locatie. En die ambities zijn nog volop in ontwikkeling in het ruimtelijke / fysieke domein.

De gemeente kan met vergunningchecks en vragenbomen de situatie voor burgers en bedrijven duidelijker maken en zo ook haar eigen dienstverlening verbeteren. Maar dat vereist wel dat u daarbij goed doordenkt en snapt waar u mee bezig bent.

Meer weten?

Wist u dat Schulinck Omgevingsrecht leerzame opleidingen aanbiedt? In de opleiding DSO: ‘van juridische naar toepasbare regels’ worden cursisten meegenomen in wat zij wel en niet moeten doen bij het maken van toepasbare regels. De cursus wordt gegeven op 8 juni 2023 in Utrecht.

Meer weten over opleiding DSO