Hoe regel je biodiversiteit?

Auteur: mr. Suzanne van der Beele LLM

Is het mogelijk om biodiversiteit te bevorderen? En biedt de Omgevingswet hiervoor kansen? Spoiler alert, het antwoord is: ja, mits.

Terugblik 2023
 

Mijn goede voornemen voor 2023 was ‘meer sporten’. En is het gelukt? Mwah.. Het is superbelangrijk maar in de waan van de dag schiet het er vaak bij in.
 

2023 was het jaar van het akkoord over de Natuurherstelwet in de Europese Unie. Het was ook het jaar waarin we bezig waren met de definitieve datum voor inwerkingtreding van de Omgevingswet, de woning- en opvangcrisis, het begrip bestaanszekerheid, oorlogen, verkiezingen met BBB (bij Provinciale Staten) en PVV (bij Tweede Kamer) als grote winnaars.

Andere onderwerpen domineerden het journaal maar de natuur en biodiversiteit kwamen nog wel geregeld in het nieuws. In augustus bleek uit onderzoek van de Wageningen University & Research dat sommige natuur gevoeliger bleek te zijn voor stikstof dan gedacht. Dit maakte de opgave voor natuurherstel groter.

De staat van de natuur is nog steeds niet goed, maar er zijn lichtpuntjes. Dit bleek uit het Living Planet Report 2023 van het WWF. Het WWF roept op tot grootschalig natuurherstel. De natuur is veerkrachtig als belemmeringen weggenomen worden en de juiste maatregelen worden genomen. Uit de 9e voortgangsrapportage Natuur in Nederland bleek dat er de laatste jaren wel weer stappen waren gezet maar dat versnelling noodzakelijk blijft om de natuurdoelen te halen.

Nu is 2024 en de Omgevingswet is van kracht. Betekent dit dat het natuurbelang steviger verankerd wordt en meer aandacht gaat krijgen? En hoe dan? In dit stuk enkele gedachten daarbij.

Omgevingswet: wel/geen kans voor biodiversiteit?

De basis is er. Sportschoolabonnement/ kleding/ agenda geblokt/ een vriendin om samen mee te gaan. Dan de praktijk. Er komt ‘iets tussen’: oudergesprek/ diner/ werkafspraak/ informatieavond/ spreekbeurt/ zieke.
 

De Omgevingswet biedt veel ruimte voor maatwerk. Voordeel: het kan alle kanten op. Nadeel: het kan alle kanten op. Er is scepsis. Sommige natuurorganisaties zijn bang dat het belang van de natuur in de Omgevingswet ondersneeuwt. Meer dan onder de Wro en Wabo het geval was.

Het bevorderen van de biodiversiteit hangt onder meer af van de vertaling van enkele ruim geformuleerde doelen en begrippen van de Omgevingswet:

• De maatschappelijke doelen
• Begrippen ‘evenwichtige toedeling functies aan locaties’ en ‘gezondheid’
• Begrip natuur

De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet

In artikel 1.3 Omgevingswet staan de ‘maatschappelijke doelen’ van de Omgevingswet:

“Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang:

1. Bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en
2. Doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.”

De doelen van de Omgevingswet bieden -op papier- enorm veel mogelijkheden voor natuurinclusieve ontwikkeling:

• Bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving betekent ook een gezonde natuur en dus inzet op biodiversiteits- en natuurherstel
• Bewoonbaarheid van het land voor nu en de toekomst vraagt om onder meer een goede bodem- en waterkwaliteit en voldoende natuur en biodiversiteit (ook in het kader van klimaatadaptatie)
• Ontwikkelingen kunnen alleen maar plaatsvinden als een goede omgevingskwaliteit (waar natuur een onderdeel van is) geborgd is en blijft
• De intrinsieke waarde van de natuur wordt erkend (dit is het principe dat de natuur waardevol is buiten -economisch- gebruik door de mens of culturele waarde voor de mens)

Alle bevoegde gezagen moeten handelen “met het oog op de doelen van de wet”. Tegelijk heeft het bevoegd gezag veel ruimte hoe het de wet naar de praktijk vertaalt. 

Hoe dan?

In de omgevingsvisie en het programma kan de gemeente per gebied ambities vastleggen voor groen, natuur en biodiversiteit. Daarbij hoort een bepaald beschermingsniveau. Het kan zijn dat bepaalde ontwikkelingen, functies en activiteiten in bepaalde gebieden niet (meer) passen of alleen binnen bepaalde randvoorwaarden.

Begrippen ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ en gezondheid

In artikel 4.2 Ow staat wat in het omgevingsplan moet staan:

Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Daarbij moet de gemeenteraad in elk geval rekening houden met het belang van het beschermen van de gezondheid (artikel 2.1 lid 4 Ow).

De begrippen ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ en ‘gezondheid’ kennen geen definitie. Het bevoegd gezag heeft de ruimte er zelf invulling aan te geven. Duidelijk is wel dat een integrale afweging wordt verlangd van het bevoegd gezag. Maatwerk is mogelijk en dit biedt mogelijkheden. Mogelijkheden om het natuurbelang mee te wegen, waar mogelijk te koppelen aan andere belangen en waar nodig te beschermen tegen ongewenste activiteiten.

Zo is het bewezen dat een groene leefomgeving de fysieke en mentale gezondheid van inwoners bevordert (bron: RIVM). Meer groen helpt ook de gevolgen van klimaatverandering te verzachten zoals hittestress.

Hoe dan?

• Voldoende groen of een natuurlijke/ landschappelijke inpassing van bebouwing kunnen voorwaarden zijn bij ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld als beoordelingsregel bij een omgevingsplanactiviteit
• Een beleidsplan (bijvoorbeeld een ruimtelijk kwaliteitskader) kan richting geven aan de kenmerken van de gebieden en de gewenste bescherming en ontwikkeling. Met daarbij inspiratie voor gebiedseigen planten, struiken en bomen
• De meer kwetsbare gebieden kunnen gerichte bescherming krijgen tegen ongewenste ingrepen en activiteiten (bijvoorbeeld sport, recreatie, standplaatsen, evenementen) en de meer veerkrachtige gebieden krijgen juist meer ruimte voor dit soort functies en activiteiten

Begrip natuur

Wat is natuur? De Omgevingswet zelf biedt geen definitie. Dit is wat we weten: het is onderdeel van de ‘fysieke leefomgeving’. Een bewuste keuze van de wetgever, zodat later nog andere onderdelen toegevoegd worden aan het begrip (zonder wetswijziging).

In de Memorie van Toelichting van de Aanvullingswet Natuur staat (pagina 14):

Natuur is er in vele vormen, van natuur van internationaal belang tot stadsnatuur voor de deur van de mensen, met allerlei gradaties daartussen. Natuur en cultuur zijn met elkaar verweven; veel natuur is tot stand gekomen door ingrijpen van de mens. Natuur is deel van het landschap waarop de mens in Nederland nadrukkelijk zijn stempel heeft gedrukt, en omgekeerd zijn landschapselementen en een groenblauwe dooradering van het landelijk gebied onmisbaar voor een sterke natuur. Het samenstel van natuur en landschap heeft vaak een cultuurhistorische betekenis en een schoonheid die in zichzelf van waarde is en als cultureel erfgoed behouden moet worden.

In deze tekst wordt duidelijk dat alleen Natura 2000-gebieden een te beperkte invulling zijn van het begrip natuur. Het draait ook om het groen in de stad, de landschapselementen en de verbindingen van water en groen tussen natuurgebieden. Ook die hebben dus intrinsieke waarde. Maar ook hier is het weer aan het lokale bevoegd gezag hoe hier dan passende bescherming aan te bieden.

Hoe dan?

• Alle waardevolle natuurlijke elementen (dus niet alleen Natura 2000-gebieden) opnemen als functie en bescherming bieden tegen ongewenste ingrepen en activiteiten
• Gerichte instructies over regulier beheer en onderhoud. Doel: ervoor zorgen dat gebieden zich optimaal kunnen ontwikkelen en duidelijkheid bieden aan (particuliere) beheerders
• Opname van een zorgplicht in relatie tot de bereikte natuurkwaliteit en biodiversiteit in een gebied om te voorkomen dat het natuurdoeltype wordt ‘afgewaardeerd’

Conclusie: Ja, mits… je maar wil
 

Eerlijk gezegd heb ik ook niet altijd zin om te sporten. Ik moet zoveel. Maar dat is een slap excuus. ‘Moeten’ is relatief. Niet alles kan. Het is een kwestie van keuzes maken. En erna gewoon doen.
 

De Omgevingswet biedt allerlei mogelijkheden en instrumenten voor een natuurinclusieve samenleving maar laat tegelijk veel ruimte voor keuzes aan het bevoegd gezag. Uiteindelijk hangt het dus af van de ambitie, wil en toewijding van bevoegde gezagen of het bevorderen van biodiversiteit prioriteit krijgt of ondersneeuwt.

Zijn het dan ‘vrijwillige doelen’? De ervaringen daarmee in het natuurbeschermingsrecht zijn niet al te best. Dat was de reden waarom de Natuurherstelwet van de EU een verslechteringsverbod bevatte en een resultaatsverplichting voor natuurherstel. Maar die ‘harde doelen’ haalden het niet, mede door de lobby van Nederland.

Vrijwillige doelen zijn het echter ook niet helemaal. Want duidelijk is dat:

• Natuur intrinsieke waarde heeft en de Omgevingswet dit erkent
• Natuur in de gehele beleidscyclus van de Omgevingswet een onderdeel moet zijn van de belangenafweging door het bevoegd gezag
• De integrale afweging en de eis van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties uit de Omgevingswet het bevoegd gezag dwingen om kleur te bekennen over het belang van natuur
• Natuur meer is dan Natura 2000-gebieden en bevoegde gezagen daar in de besluitvorming rekening mee moeten houden

In de praktijk zal moeten blijken hoe dit uitpakt.