Besluitvorming en het vertrouwensbeginsel

Auteur: mr. Bo Geurts

Over het vertrouwensbeginsel is al door de hoogste bestuursrechter het e.e.a gezegd en hier is herhaaldelijk over geschreven. Echter, de recente uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3213) was voor mij aanleiding om de besluitvorming in het kader van het vertrouwensbeginsel onder de aandacht te brengen. Want waar moeten bestuursorganen bij de besluitvorming op letten in het kader van het vertrouwensbeginsel?
Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen (ECLI:NL:RVS:2019:1694).

Gaat het om een toezegging?

Een toezegging kan een uitlating of gedraging zijn. Hierdoor moet bij betrokkene de indruk zijn gewekt dat het bestuursorgaan welbewust een standpunt heeft ingenomen over hoe hij zijn bevoegdheid zal gebruiken. Onder meer moet betrokkene hierbij te goeder trouw zijn en heeft hij een onderzoeksplicht. In de kennisbank Schulinck Omgevingsrecht staat beschreven welke aspecten hierbij nog meer een rol spelen.

Voorbeeld:
Een betrokkene kan zich niet beroepen op het vertrouwensbeginsel als een wethouder bij betrokkene heeft aangegeven dat nog onderzoek moet worden gedaan en dat niet gegarandeerd kan worden dat uiteindelijk een vergunning zal worden verleend. In zo’n situatie is er geen sprake van een welbewuste standpuntbepaling dat de omgevingsvergunning zou worden verleend (ECLI:NL:RVS:2019:3380).

Kan die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend?

Bij deze stap geldt dat het zogenaamde ‘burgerperspectief’ voorop staat (ECLI:NL:RVS:2017:1946). Het kan zijn dat betrokkene ervan uit mag gaan dat de persoon die de toezegging doet dit namens het bevoegde bestuursorgaan (burgemeester, gemeenteraad, college) doet. Ook als die persoon zelf niet bevoegd is. 
Is het antwoord op vraag 1 en 2 ‘ja’, dan kan naar stap 3 worden gegaan.

Weegt het belang van de schending van het vertrouwensbeginsel op tegen het algemene belang?

Als aan vraag 1 en 2 is voldaan, betekent dat nog niet dat aan de gewekte gerechtvaardigde verwachtingen moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen zwaarder wegen dat het belang van betrokkene.

Het gaat hier dus om (1) een belangenafweging. De belangenafweging kan als uitkomst hebben dat niet de belangen van betrokkene, maar andere belangen alsnog zwaarder wegen (ECLI:NL:RVS:2020:1185).

Door het zwaarder laten wegen van bijvoorbeeld het algemeen belang, kan de verplichting ontstaan om (2) de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden. Het gaat hier om de schade als gevolg van de toezegging (dispositieschade) en niet de schade als gevolg van het niet nakomen van de toezegging. Verder maakt het oordeel over het vergoeden van eventuele schade onderdeel uit van het besluit waartegen het vertrouwensbeginsel is ingeroepen (bijvoorbeeld de weigering van een omgevingsvergunning).

In de besluitvorming moet dus terugkomen dat een belangenafweging heeft plaatsgevonden én dat onderzoek is gedaan naar het vergoeden van eventuele schade (zie o.m. ECLI:NL:RVS:2019:1832. Hier moest een nieuw besluit op bezwaar worden genomen omdat geen onderzoek was gedaan naar het vergoeden van dispositieschade).

Recente uitspraak Afdeling vertrouwensbeginsel

In de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3213) komt stap 3 naar voren. De wethouder heeft volgens omwonenden meerdere malen gezegd dat alleen een omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten zou worden verleend als er voldoende draagvlak bij buurtbewoners is. Door de wethouder zijn volgens de Afdeling inderdaad gerechtvaardigde verwachtingen gewekt, maar hier hoeft niet aan te worden voldaan. Echter, het college had in de besluitvorming bij zijn belangenafweging moeten betrekken dat de omwonenden erop mochten vertrouwen dat het college de omgevingsvergunning alleen zou verlenen bij voldoende draagvlak en dit gerechtvaardigde vertrouwen moeten afwegen tegen andere belangen.

Als het college alsnog deze belangenafweging maakt, dan is sprake van een zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb).

Let op: de gemeenteraad is niet gebonden aan een toezegging van een wethouder als het gaat om het vaststellen van een bestemmingsplan. Dit is namelijk een exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad (zie de pagina in onze kennisbank Schulinck Omgevingsrecht).

Lessen voor de praktijk m.b.t. besluitvorming en vertrouwensbeginsel

Belangenafweging
Uit de recente uitspraak van de Afdeling volgt dat in een besluit over bijvoorbeeld het verlenen van een omgevingsvergunning duidelijk naar voren moet komen wélke belangen zijn betrokken bij het besluit en wélk belang / wélke belangen zwaarder weegt / wegen. Is dit gebeurd, dan is, ondanks een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, wat betreft de belangenafweging sprake van een zorgvuldige besluitvorming. Weegt het algemeen belang daarbij ook nog zwaarder, dan zullen in dit geval de arbeidsmigranten met toepassing van de omgevingsvergunning kunnen worden gehuisvest.

Nu het algemeen belang veelal zwaarder zal wegen dan het belang van betrokkene, is het des te belangrijker dat de besluitvorming zorgvuldig tot stand komt.

Schadevergoeding aangewezen?
Voor deze zorgvuldige besluitvorming is het, naast de hierboven genoemde belangenafweging, aangewezen om voorafgaand aan het verlenen óf weigeren van een omgevingsvergunning / niet handhavend optreden tegen een overtreding onderzoek te doen naar vergoeding van eventuele dispositieschade (ECLI:NL:RVS:2023:1155). Anders kan het gevolg zijn dat in een procedure over het vertrouwensbeginsel een nieuw besluit moet worden genomen (zie ECLI:NL:RVS:2019:1832).

Daarbij komt dat soms de verplichting ontstaat om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden. In de motivering van het besluit moét dus een standpunt over het eventueel vergoeden van de schade als gevolg van de toezegging worden ingenomen (ECLI:NL:RVS:2020:1185).

Welke toezeggingen?
Daarnaast is het vóór het definitief vaststellen van het besluit, raadzaam te bekijken waarover toezeggingen worden gedaan. Toezeggingen doen over de vervolgstappen die gaan komen in de besluitvormingsprocedure is minder gevaarlijk dan de toezegging doen dat er daadwerkelijk een bepaalde ontwikkeling al dan niet gaat plaatsvinden. Denk dus vooral na aan de voorkant over wat wel en niet kan worden gezegd tegen de burger. Op deze manier zal waarschijnlijk minder snel een beroep op het vertrouwensbeginsel worden gedaan waarbij wordt aangegeven dat er gerechtvaardigd op mocht worden vertrouwd dat geen arbeidsmigranten zouden worden gehuisvest vanwege onvoldoende draagvlak.