Circulaire economie: versnellen door drang en dwang

Nederland heeft forse ambities voor de circulaire economie: in 2030 moet het grondstoffenverbruik zijn gehalveerd en in 2050 moet de economie volledig circulair zijn. Om dat te halen zijn bedrijven keihard nodig: die moeten zorgen voor circulair aanbod. Er zijn op hoofdlijnen drie routes: (1) er moeten meer nieuwe circulaire bedrijven komen, (2) bestaande bedrijven die kunnen moeten transformeren en (3) bestaande bedrijven die niet kunnen transformeren moeten worden uitgefaseerd.

Knelpunten op systeemniveau weerhouden versnelling van de transitie

Dit oogt overzichtelijk, maar de praktijk is weerbarstig. Het aantal circulaire bedrijven in Nederland ligt al jaren rond de 6%, blijkt uit onderzoek dat RHDHV heeft gedaan voor de eind januari 2023 gepubliceerde Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) van het Planbureau voor de Leefomgeving. Met de huidige trends en het huidige ingezette beleid wordt die halvering in 2030 niet bereikt, stelt het PBL vast. Het lukt dus niet goed om de transitie naar een circulaire economie te versnellen. Dit terwijl het beleid van het Rijk hier wel op inzet en er ook talloze initiatieven zijn. Hoe kan dat dan?

Gezien de ambities en urgentie zou je verwachten dat er alles aan gedaan wordt om nieuwe of transformerende circulaire bedrijven optimaal te ondersteunen. In de praktijk blijken bedrijven al jaren tegen ongeveer dezelfde knelpunten aan te lopen. Het rode draden onderzoek van het Versnellingshuis en onderzoeken die Royal HaskoningDHV heeft uitgevoerd voor het ministerie van I en W in 2022 leiden tot een top-5 van knelpunten:

1. belemmerende wet- en regelgeving,
2. onduidelijkheid over het beleid op lange termijn
3. geen waardering van de echte maatschappelijke waarde van een product
4. onvoldoende marktvraag
5. risico’s en afhankelijkheden in de keten

Dit zijn allemaal knelpunten op systeemniveau die zorgen voor veel risico’s en onzekerheden op bedrijfsniveau. Daardoor kunnen (met name nieuwe) circulaire bedrijven bijvoorbeeld geen financiering krijgen. Uit onderzoek van Royal HaskoningDHV blijkt zelfs dat 70% van de circulaire initiatieven dringend financiering nodig heeft.

Actieve rol van overheden is nodig

Een transitie vraagt om een systemische verandering en overheden moeten een actieve rol spelen om deze op gang te brengen. Ze moeten onder andere het nieuwe (circulaire) ondersteunen, het oude (lineaire) afbreken en richting geven aan de transitie (concrete doelen). Ervaring laat zien dat “richting geven” en met name “afbreken” lastig zijn voor een overheid. Voor het afbreken is nauwelijks legitimiteit te vinden, vanwege conflicterende belangen en doordat draagvlak in eerste instantie vaak ontbreekt. Resultaat is een focus op het verder optimaliseren van het huidige systeem, waardoor het afbreken nog lastiger wordt.

Overheden hebben vele beleidsinstrumenten om de transitie te versnellen

Hoe moet het dan wel? Allereerst moeten de juiste systeemcondities voor nieuwe en transformerende circulaire bedrijven worden gecreëerd. Die moeten prikkels creëren voor meer circulair aanbod, meer vraag naar circulaire producten en minder vraag naar lineaire producten. Dit is bij uitstek een taak voor de Rijksoverheid. Die heeft immers de benodigde beleidsinstrumenten, zoals belastingprikkels, verplichtingen voor het aandeel secundair/hernieuwbaar materiaal en verboden, zoals de EU single use plastics richtlijn.

Ook gemeenten, provincies en waterschappen kunnen op vele manieren bijdragen. Uit onderzoek dat Royal HaskoningDHV voor het PBL heeft gedaan naar circulaire activiteiten van regionale overheden blijkt dat zij vele tientallen beleidsinstrumenten kunnen inzetten om de transitie te versnellen en zo bedrijven te ondersteunen. Denk bijvoorbeeld aan subsidies, kennisnetwerken en circulair inkopen. En ze zetten die instrumenten ook echt in: regionale overheden dragen met duizenden initiatieven bij aan de transitie naar een circulaire economie. Twee derde van die activiteiten is ook gericht op bedrijven.

Voor de goede orde: dat is niet alléén een taak voor overheden. Ook ondernemingen hebben een verantwoordelijkheid, ze hóeven niet te wachten tot ze moeten, ook zij kunnen stappen zetten. Zeker de grote bestaande spelers, die met hun transformatie voor echte impact kunnen zorgen, hebben de kracht en de positie om een stukje voor de reguleringsmuziek uit te lopen. Voor de nieuwe circulaire bedrijven (de “born circulars”) is het een stuk lastiger om snel inkomsten te realiseren: zij zijn vaak compleet afhankelijk van hun circulaire businessmodel.

Naar een hogere versnelling

Het Rijk en de regionale overheden zitten dus zeker niet stil. De praktijk wijst echter uit dat al die inspanningen tot nu toe helaas onvoldoende zoden aan de dijk zetten. De effectiviteit van de inzet van al deze beleidsinstrumenten moet worden vergroot, met drie opdrachten:

1. Zorg voor een heldere rolverdeling tussen overheden. Er is nog weinig onderlinge afstemming tussen verschillende (lagen) overheden. Wie is waarvoor verantwoordelijk en wie helpt welke bedrijven en hoe? Een aanpak à la het Klimaatakkoord of Nationaal programma RES kan daarbij helpen. Bedrijven weten dan beter waar ze voor ondersteuning kunnen aankloppen.
2. Stroomlijn de inzet van beleidsinstrumenten. De duizenden activiteiten die de diverse overheden uitvoeren zijn deels ad-hoc. Ze werken niet altijd toe naar concrete circulaire doelen en iedere overheid doet het op haar eigen manier. Stroomlijning geeft richting maar potentieel ook schaal, zodat onzekerheden voor bedrijven teruggebracht kunnen worden.
3. Meer “drang en dwang”. Om de systeemverandering echt te realiseren, is meer “drang en dwang” nodig. Het PBL roept daar in de nieuwe rapportage ook toe op. Het moet de systeemcondities creëren voor een speelveld waarin nieuwe bedrijven kunnen doorbreken en opschalen, en bestaande bedrijven werk maken van hun circulaire transformatie.

Dat derde spoor is het belangrijkst. Kort door de bocht: je kunt zorgen voor een glasheldere rolverdeling en een perfecte stroomlijning, maar als het niet moet, dan gebeurt het niet – onvoldoende aanbod en onvoldoende vraag. En dan is de ambitie voor 2030 een illusie. Het is dus hoog tijd om de waardevolle en leerzame periode van ad-hoc initiatieven, experimenten en pilots nu af te sluiten en grotere, meer drastische stappen te zetten. Het is een kwestie van willen, kunnen én moeten.