Planologie zonder plan

Begrip is er wel. Sterker nog: dat het Rijk ruimtelijke taken in toenemende mate wil overlaten aan provincies, is volgens betrokkenen misschien zelfs toe te juichen. Tegelijkertijd worden vraagtekens geplaatst bij de motieven, bij het tempo, en bij de te verwachten consequenties.

‘Dit is een bezuinigingsoperatie’, meent directeur Christine Oude Veldhuis van het Nirov. Oude Veldhuis staat in haar kritiek niet alleen. Barrie Needham, emeritus hoogleraar planologie, vraagt zich bijvoorbeeld af of de provincies wel zijn berekend op de taak die het kabinet voor hen in gedachten heeft. Co van Zundert, deskundige op het gebied van ruimtelijk bestuursrecht, wijst erop dat sommige provincies op dit moment al zo ruimhartig gebruik maken van bestaande ruimtelijke bevoegdheden, dat gemeenten uit onvrede naar de Raad van State stappen. Dit brengt Jaap Modder, bestuursvoorzitter van de Stadsregio Arnhem Nijmegen, tot de conclusie dat ‘er een enorme schizofrenie is tussen het verhaal en de werkelijkheid.’ Want, zegt hij, ‘er is juist een grootscheepse céntralisatie gaande.’

De opheffing van het ministerie van VROM, en het niet opnemen van het woord ‘ruimte’ in de naam van het nieuwe departement voor Infrastructuur en Milieu, staan niet op zichzelf. Er zit een duidelijke politieke filosofie achter: het kabinet-Rutte vindt dat het Rijk zich terughoudend moet opstellen op het gebied van ruimtelijke ordening. Landelijk beleid wordt daarom losgelaten; provincies krijgen meer vrijheid om te bepalen waar er wordt gebouwd, en waar niet. Of, zoals VVD-minister Melanie Schultz het onlangs verwoordde: ‘We moeten de ruimtelijke ordening op regionaal niveau laten, omdat juist daar heel goed de regie gevoerd kan worden en tevens de balans tussen verstedelijking en groen kan worden gevonden.’

Het is een lijn die al in 2002 werd ingezet door Schultz’ partijgenoot Henk Kamp, de toenmalig minister van VROM, en die vervolgens door zijn opvolger Sybilla Dekker, ook VVD, nader werd uitgewerkt. Volgende maand komt Schultz met een structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Dit moet een ‘concreet en bondig’ document worden, waarin de bestaande Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit worden samengevoegd. Eerder al gaf Schultz aan dat het economisch vestigingsklimaat in de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad, en in Eindhoven/ Venlo, in elk geval zal worden aangemerkt als van ‘nationaal belang’. Ook andere regio’s met economische topsectoren zullen worden ondersteund. Investeringen in infrastructuur worden hierop afgestemd.

Vergaande stappen

Welke kant het kabinet verder op wil, blijkt uit de ruimteparagraaf in het bestuursakkoord. Daarin wordt een aantal vergaande stappen aangekondigd. Zo wil het kabinet breken met het beleid van bundelen en verdichten. Dit betekent dat het bij elkaar brengen (bundelen) van functies als wonen en werken, en het concentreren (verdichten) van bebouwing in bestaand bebouwd gebied, passé is. De rijkssturing rond steden komt te vervallen; provincies worden verantwoordelijk voor de rijksbufferzones en nationale landschappen. Voor de herstructurering van bedrijventerreinen trekt het Rijk geen geld meer uit. Volgens minister Schultz is de vrees voor ruimtelijke wanorde ongegrond. Om verrommeling tegen te gaan en compact bouwen blijvend te stimuleren, wil het kabinet de zogeheten SER-ladder laten toepassen bij alle ruimtelijke projecten. Dit betekent dat altijd eerst moet worden gezocht naar oplossingen binnen de bebouwde kom, en dat pas daarna bebouwing van maagdelijke grond mogelijk wordt.

Nirov-directeur Christine Oude Veldhuis is er bepaald niet gerust op. Al begrijpt zij de keuze wel: ‘Decentralisatie past op zichzelf in een ontwikkeling die al langer gaande is. De verschillen in Nederland nemen nu eenmaal toe. De opgave in de regio Amsterdam is een andere dan die in Oost-Groningen. Dat heeft onder meer te maken met overdruk en onderdruk. Zo bezien, is decentralisatie niet verkeerd. Maar ik maak me zorgen over de manier waarop dit gestalte krijgt. Het lijkt er op dat het kabinet zegt: we gooien het over de schutting, geven er geen visie en geen geld bij, en we zien wel wat het wordt. De onderbouwing voor decentralisatie is flinterdun. Het is vooral een bezuinigingsoperatie.’

Oude Veldhuis vreest de gevolgen. ‘Er komt wel heel veel op de schouders van de provincies terecht. Hoe gaan zij er mee om? Waar we nu al concurrentie zien tussen gemeenten, krijgen we straks mogelijk concurrentie tussen provincies. Waarom zouden provincies niet zwaar gaan inzetten op het aantrekken van mensen of van werkgelegenheid? En wat betekent dit voor Almere? Daar zou woningbouw worden gebundeld als overloop voor de te verdichten Noordvleugel van de Randstad. Als er veel ruimte komt voor bouwlocaties buiten bundelingsgebieden, komt het groeiperspectief voor Almere zwaar onder druk te staan.’

Hoogleraar Needham heeft eveneens bedenkingen. ‘Ik ben bang dat het Rijk zijn handen van de ruimtelijke ordening zal aftrekken, en zegt: zoek het maar uit.’ Hij noemt het ‘onbehoorlijk’ als het kabinet geen duidelijke procedurele afspraken maakt. Provincies moeten volgens Needham worden verplicht om samen te werken, dan wel verantwoording af te leggen aan het Rijk. ‘Als Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht alle drie de open ruimte gaan bebouwen, dan heeft dat bovenprovinciale gevolgen. En wat te doen als twee buurprovincies gelijktijdig grootschalige detailhandel willen toestaan? Daarvoor is afstemming nodig. Ook als het Rijk wil wegblijven bij de inhoud, dan moeten daarvoor procedureafspraken worden gemaakt.’ Needham vindt dat het kabinet te snel gaat, en zich onvoldoende afvraagt of provincies hun nieuwe rol kunnen waarmaken. ‘In de afgelopen decennia hebben provincies vooral compromissen gesloten met gemeenten. Dat lag opgesloten in hun rol. Nu krijgen ze veel meer verantwoordelijkheid. Maar hebben ze wel voldoende kennis, mensen en geld?’

Geen duidelijke gedachte

Volgens Needham is de koers van het kabinet vooral ingegeven door ‘adhocdenken’ en zit er geen duidelijke gedachte achter: ‘In de tijd van VVDminister Sybilla Dekker kwam het kabinet met de leus: decentraal wat kan, centraal wat moet. Dat was een herkenbaar liberaal geluid. Maar het was ook een loze kreet. Er was helemaal niet over nagedacht. ‘Het huidige kabinet trekt die lijn nu door zonder enige gedegen notitie over wat dit zou kunnen betekenen. Wat we nu gaan krijgen, is een beleid gebaseerd op geluiden, in plaats van op onderzoek. Er wordt gedaan alsof dit zomaar kan. De gewenste decentralisatie wordt niet geproblematiseerd, maar dat zou wel moeten.’

Nirov-directeur Oude Veldhuis: ‘Feit is dat onze ruimtelijke ordening een groot goed was, en dat we daar nu in feite afstand van nemen. Tegelijkertijd is de zorgvuldigheid waarmee we altijd zijn omgegaan met de schaarse ruimte, niet geborgd. Het kabinet wil provincies verantwoordelijk maken voor de nationale landschappen en de rijksbufferzones. Daardoor krijg je fragmentatie en versnippering van het natuurbeleid. Het gevaar bestaat dat een streep wordt gezet door alles wat is bereikt. Hetzelfde dreigt te gebeuren bij de bedrijventerreinen. Er ligt een convenant tot 2020, maar het Rijk zet de financiële bijdrage na 2013 op nul, en de landelijke doelstellingen komen te vervallen. Daarmee is dat convenant eigenlijk failliet.’

Over het binnenstedelijk bouwen is Oude Veldhuis al net zo pessimistisch: ‘Binnenstedelijk bouwen zal steeds moeilijker, zo niet onmogelijk, worden. Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing droogt op, de Vogelaarwijken krijgen geen financiële steun meer, en de markt heeft ook geen geld. Uit projectbezoeken weten we dat binnenstedelijk bouwen zonder overheidssteun vrijwel onmogelijk is. De voorbeelden die we kennen, zouden niet zijn gerealiseerd als niet ergens een potje was opengetrokken. Als die potjes er niet meer zijn, wordt het erg moeilijk. Want nagenoeg alle binnenstedelijke grondexploitaties hebben een min.’

Politiek gedreven

Toch ontmoet het kabinet niet louter tegenstanders. De gekozen koers mag een liberale zijn, PvdA-gedeputeerde Co Verdaas van Gelderland heeft er alle begrip voor. ‘Dit is een logisch vervolg op hoe de samenleving zich ontwikkelt. Natuurlijk is dit hartstikke politiek gedreven. Loslaten. Laissez- faire. Mijn partijgenoot Jan Pronk zou het zeker anders hebben gedaan. Objectieve planologie bestaat nu eenmaal niet. Maar de opgave is veranderd, én de samenleving. Die laat zich niet meer vangen in één sturingsfilosofie, of in één algemene maatregel van bestuur. Je hebt krimpregio’s, stabiele regio’s en groeiregio’s. Zelfs binnen Gelderland zie ik regionale verschillen die elk hun eigen aanpak nodig hebben. Ook als PvdA-bestuurder zeg ik daarom: ik snap het wel.’

Henry Meijdam is voorzitter van de VROM-raad, die op termijn zal opgaan in de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur. De VVD’er is eveneens een warm pleitbezorger van de door het kabinet ingeslagen weg. ‘De werkelijkheid wordt nu in overeenstemming gebracht met de theorie: het Rijk dat uitsluitend enkele grote lijnen aangeeft, en de uitvoering overlaat aan provincies en gemeenten. Daarmee zou het jarenlang gebezigde credo ”decentraal wat kan, centraal wat moet” eindelijk inhoudelijke betekenis krijgen. Hopelijk krijgen we daarom een structuurvisie die een paar duidelijke punten aan de horizon zet.’

Meijdam ziet kansen: ‘Het is goed dat het ministerie de taken beperkt. Als je de ambitie hebt om het hele land te ordenen, loop je het risico dat je van alles half of helemaal niet doet. Het is nog niet zo lang geleden dat we onder minister Pronk bezig waren met Rijkspostzegelplanologie. Toen werd vanuit de dienstauto bepaald welk plan wel of niet wenselijk was. Gelukkig is die tijd voorbij.’ Volgens Meijdam hoeft niemand bevreesd te zijn dat in de toekomst lukraak bedrijfslocaties worden ontwikkeld. ‘Het beleid rond bedrijventerreinen ligt vast in provinciaal beleid. Dat is zó ingedaald in de zenuwbanen van de politiek, dat het niet zomaar van de ene op de andere dag is verdwenen.’ Meijdam benadrukt wel dat de decentralisatie niet vrijblijvend is. ‘Provincies hebben met de Wet ruimtelijke ordening al een geweldige gereedschapskist in handen. Maar dan moet het niet blijven steken in vrome voornemens. Nu is het moment gekomen om de mouwen op te stropen en in beweging te komen.’

Zelfbewustzijn

Dat is bij Co Verdaas niet aan dovemansoren gericht. Uit een recente inventarisatie blijkt dat Gelderland bevoegdheden in het kader van de Wet ruimtelijke ordening veelvuldig inzet, zelfs het meest van alle provincies. Verdaas pleit voor zelfbewustzijn bij provinciebestuurders: ‘Ga nou niet richting gemeenten communiceren: dit moet van het Rijk. Nee, je doet iets omdat je het zelf wilt - dat moet de grondhouding zijn.’

Zo mogen provincies en gemeenten zich ook niet achter het Rijk verschuilen als het gaat om de vraag waar het geld voor de herstructurering van bedrijventerreinen vandaan moet komen, vindt Verdaas. ‘Je moet kijken wat je zelf nog kunt doen’, vindt de gedeputeerde, ‘en dan denk ik: creëer schaarste en verhoog de grondprijzen. Een bedrijf gaat echt niet naar een andere regio omdat ze bij jou 20 euro per vierkante meter meer moeten betalen.’

In Gelderland wordt door bestuurders zo nu en dan gemopperd omdat de provincie de regie te veel naar zich toe zou trekken. Zo kwam Verdaas onlangs in frontale aanvaring met zijn partijgenoot Jaap Modder, bestuursvoorzitter van de Stadsregio Arnhem Nijmegen. De provincie bleek er andere opvattingen op na te houden over de woningbouw in de stadsregio, en schreef daarover een brief. Jaap Modder reageerde furieus, en maakte de provincie het verwijt ‘burgeroorlogjes te voeren’.

De verontwaardiging bij Modder blijkt vooral te zijn ingegeven door zijn opvatting dat de provincie zich met steeds meer zaken bemoeit waar ze eigenlijk buiten zou moeten blijven. En dat heeft niets te maken met de door het kabinet aangekondigde opheffing van de stadsregio’s, verzekert hij: ‘Het gaat erom dat het Rijk roept dat het niets meer doet, maar dat er door de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in werkelijkheid sprake is van een grootscheepse centralisatie. Het is echt onvoorstelbaar wat er gebeurt. Het Rijk heeft bestemmingsplanbevoegdheden. Provincies sturen aan de voorkant. Met provinciale verordeningen en inpassingsplannen kunnen provincies alles blokkeren wat ze maar willen. Dat hakt er verschrikkelijk in. Wat hebben de gemeenten nu eigenlijk nog te vertellen? Ik zal niet zeggen dat de wereld nu vergaat, maar voor mij staat wel vast dat het bestuur op deze manier in elk geval niet dichter bij de burger wordt gebracht.’

Co van Zundert, deskundige op het gebied van het ruimtelijk bestuursrecht, spreekt geen waardeoordeel uit, maar bevestigt wel de door Modder gesignaleerde trend. ‘Mijn indruk is dat sommige provincies wel heel gedetailleerd bezig zijn met ruimtelijke ordening’, zegt Van Zundert. Toen de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in juli 2008 werd ingevoerd, was dit volgens hem niet de bedoeling: ‘Het staat op gespannen voet met wat toenmalig minister Cramer in het voorjaar van 2008 in de Eerste Kamer heeft gezegd. Daar heb ik zelf bij gezeten. Het ging over de sturingsfilosofie “decentraal wat kan, centraal wat moet”. Op gezag van provinciekoepel IPO zei de minister dat de provincies terughoudend zouden zijn met de toepassing van hun bevoegdheden.’

Volgens Van Zundert is het tegendeel inmiddels gebleken. ‘Ik heb geen diepgaand wetenschappelijk onderzoek gedaan, maar baseer mij slechts op de jurisprudentie die ik tegenkom. In veel gevallen zijn gemeenten het oneens met wat provincies zich hebben toegeëigend. In provinciale verordeningen staat veel meer dan je zou verwachten. Zo kent de provincie Noord-Brabant voorschriften voor de oppervlakte van bijgebouwen bij woningen in het buitengebied. Maar ook Gelderland en Overijssel kennen heel gedetailleerde bepalingen in hun provinciale verordeningen. In andere provincies speelt dit minder. Friesland en Noord-Holland hebben bijvoorbeeld vrij summiere regelingen.’

Gemeenten die het gevecht aangaan met de provincie, trekken meestal aan het kortste eind, weet Van Zundert. ‘De Raad van State is geneigd om provincies het voordeel van de twijfel te geven. Het is immers een oorbaar motief om als provincie te zeggen: wij willen het dichtslibben van het buitengebied tegengaan.’

Verkeerde richting

Over de vraag hoe het nieuwe beleid zal uitpakken in de gemeentelijke praktijk, lopen de meningen uiteen. Het is maar net wie je vraagt. Wethouder Maarten van Poelgeest (GroenLinks) van Amsterdam maakt zich grote zorgen: ‘Aan de ene kant dreigt het gevaar van verslonzing van het platteland. De sluizen gaan open. Aan de andere kant wordt stedelijke verdichting steeds moeilijker. Dat gaat elkaar versterken, maar dan wel de verkeerde richting op.’ Van Poelgeest wijst op ‘de enorme druk op de ruimte’ in de Randstad. ‘Tot 2040 zijn er minimaal een half miljoen woningen extra nodig. Dat aantal kan oplopen tot een miljoen. Bij elkaar opgeteld is dat meer dan de vier grote steden op dit ogenblik aan woningen hebben. Die nieuwe woningen moeten natuurlijk worden gebouwd op een manier die de ruimtelijke kwaliteit niet aantast. Het Rijk heeft daar een verantwoordelijkheid in. Gemeenten zijn er over het algemeen niet heel sterk in om te voorkomen dat het landschap volloopt. Al die gemeenten willen er toch weer een wijkje bij. En het is de vraag of de provincies voldoende body hebben om zich daartegen teweer te stellen’, zegt Van Poelgeest.

Tegelijkertijd wordt binnenstedelijk bouwen steeds moeilijker, benadrukt hij: ‘Makkelijke plekken zijn er niet meer. Het worden al snel bovenlokale opgaves. Als stad heb je daar echt hulp van het Rijk bij nodig. Dat geldt voor alle steden.’ Het verdelen van schaarse ruimte aan de ene kant, en stimuleren van binnenstedelijk bouwen aan de andere kant - voor Van Poelgeest staat vast dat ‘het Rijk zich daar tegenaan moet willen blijven bemoeien’.

In het noorden klinkt bij de Asser PvdA-wethouder Albert Smit een heel ander geluid. Hij zegt ‘blij’ te zijn met de aangekondigde decentralisatie. ‘De provincie is voor ons lekker dichtbij. Korte lijnen en geen drempels. Dan kunnen we goed zaken doen.’ Samen met Groningen en diverse omliggende gemeenten stemt Assen in regionaal verband onder meer de woningbouwplannen af. Dat overleg verloopt volgens Smit prima, en de gedeputeerden van de twee betrokken provincies stellen zich doorgaans bescheiden op, aldus de wethouder. Van Poelgeest laat zich vooralsnog echter niet geruststellen. ‘Vergis je niet: verrommeling is een sluipend proces, en dat geldt ook voor het vollopen van het platteland. Als je grond eenmaal hebt bebouwd, kun je niet meer terug. Ik wil voorkomen dat onze kinderen over 20 jaar tegen ons zeggen: had je dat niet anders kunnen doen?’ 

---

Splitsing VROM geen nadeel

De opsplitsing van het ministerie van VROM heeft bij marktpartijen tot dusver niet tot problemen geleid. Het onderdeel ‘wonen’ ging naar Binnenlandse Zaken, ‘ruimte’ ging naar het nieuwe departement van Infrastructuur en Milieu. ‘Het liefst hadden we een ministerie van Ruimte gezien, met alle daarbij horende disciplines’, zegt een woordvoerder van Bouwend Nederland. ‘Maar omdat de meeste directoraten van VROM en Verkeer en Waterstaat integraal zijn overgeheveld, ondervinden wij tot op heden geen noemenswaardige problemen.’ Voorzitter Marc Calon van corporatiekoepel Aedes sluit zich hierbij aan: ‘Het maakt ons niets uit. Het onderdeel ‘wonen, wijken en integratie’ is in haar geheel naar Binnenlandse Zaken gegaan, en de mensen zijn op hun post blijven zitten. Wij hebben nu bestuurlijk overleg met minister Donner. Zowel ambtelijk als bestuurlijk zijn de kanalen open, dus wat ons betreft is er niets aan de hand.’ 

---

Essays over decentralisatie

De Raden voor de Leefomgeving en Infrastructuur brengen binnenkort aan regering en Tweede Kamer een advies uit over de decentralisatie van de ruimtelijke ordening. In het kader van dit advies hebben de Raden aan twee wetenschappers en een planologisch adviseur gevraagd om een essay te schrijven. De essayisten zijn Barrie Needham (emeritus hoogleraar planologie), Toon de Gier (universitair hoofddocent staatsen bestuursrecht) en Peter Paul Witsen (adviesbureau Westerlengte). De essays zijn integraal te lezen op www.binnenlandsbestuur.nl/essayro 

Het eerste artikel van dit tweeluik is na te lezen op: www.binnenlandsbestuur.nl/VROM1