Pas op met rekenkamers voor waterschappen
Een aantal waterschappen heeft de laatste tijd rekenkamers of rekenkamerachtige functies in het leven geroepen. Daar is op het eerste oog geen bezwaar tegen. Staatssecretaris Ank Bijleveld moedigt deze ontwikkeling aan.
Ook het algemeen bestuur van het waterschap is gehouden regels te treffen voor controle en beheer, periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en het vaststellen van de jaarrekening en het jaarverslag. In dat opzicht zijn er weinig verschillen met de wijze waarop daarmee in provincie en gemeente wordt omgegaan.
Inschakeling van een rekenkamer is niet per se gebonden aan de duale verhoudingen in provincie en gemeente. Ook in een monistische verhouding tussen algemeen en dagelijks bestuur kan een rekenkamer adequaat functioneren. Anders gezegd: de institutionele ordening van het waterschap biedt in beginsel geen belemmeringen voor het functioneren van een rekenkamer.
Er zijn derhalve in beginsel geen materieel-juridische belemmeringen om rekenkamers in te stellen door en voor waterschappen. De belangrijkste overweging evenwel om hier voorlopig enige terughoudendheid te bepleiten, is de omstandigheid dat de Waterschapswet geen regeling kent voor deze rekenkamers. Dit betekent dat rekenkamers die door waterschappen (zelfstandig) worden ingesteld geen wettelijke grondslag kennen.
In de verordeningen op deze rekenkamers zijn waterschappen dan ook niet gebonden aan wettelijke normen, zoals over verboden handelingen, onverenigbaarheden, non-activiteit en eedaflegging. In beginsel zou in de regeling van de waterschapsverordening op de rekenkamer van deze niet onbelangrijke normen, die wel in Provincie- en Gemeentewet staan, kunnen worden afgeweken.
Dat kan een valide argument zijn om de instelling van zelfstandige rekenkamers door waterschappen vooralsnog af te wijzen of te ontmoedigen. Het functioneren van rekenkamers vereist grote zorgvuldigheid. Bij afwezigheid van wettelijke normen is die zorgvuldigheid niet gewaarborgd.
Waar waterschappen zich voorlopig voegen bij provinciale of gemeentelijke rekenkamers aanvaarden zij in autonomie de wettelijke normsteling van Provincie- en/of Gemeentewet, waardoor het genoemde bezwaar zich niet meer in de geschetste omvang voordoet. Met name voor een overgangsperiode - in afwachting van nadere wetgeving - zou een dergelijke constellatie materieel kunnen worden gebillijkt.
Op grond van deze redenering is er daarom een positieve optiek voor samenwerking tussen provincies, gemeenten en waterschappen op het punt van een rekenkameractiviteit en een wat meer negatieve optiek voor het zelfstandig vestigen van rekenkamers door waterschappen. Ook de rekenkamerpraktijk van de afgelopen jaren heeft laten zien dat zorgvuldigheid en onafhankelijkheid belangrijke aandachtspunten zijn. Daarom is het van belang om de rekenkamerfunctie te voorzien van een degelijke en borgende publiekrechtelijke inbedding. De normering in Provincie- en Gemeentewet is op dit punt reeds te summier gebleken.
Inmiddels zijn nadere normen (gedragscodes) in het leven geroepen door de NederlandseVereniging van Rekenkamers. In de nabije toekomst zal de wetgever voor aanvulling moeten zorgen. Dit laat in ieder geval zien dat rekenkamers - van welke aard en soort dan ook - moeten functioneren onder dekking van een goed uitgedachte en evenwichtige set van wettelijke normen.
Voor de waterschappen ontbreekt thans iedere wettelijk norm. Het zelfstandig vestigen van rekenkamers door waterschappen vindt voorlopig plaats in een wettelijk vacuüm. Bij het aanmoedigen van de vestiging van rekenkamers door waterschappen zou toch tenminste de garantie moeten bestaan dat borging van de wettelijke normstelling uit Provincie- en/of Gemeentewet is verzekerd. Die borging kan in ieder geval worden gerealiseerd door de rekenkamers van de waterschappen in een overgangsperiode onder te brengen of samen te laten werken met (gezamenlijke) rekenkamers van gemeenten en provincies. Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen
Reden: een grondslag in de Waterschapswet ontbreekt, net als waarborgen voor onafhankelijkheid zoals de Provincie- en de Gemeentewet die kennen. Die waarborgen zouden weliswaar kunnen worden gecreëerd in een waterschapsverordening, maar de waterschapswetgever kan ze zomaar eenzijdig om zeep helpen.
Volgens Elzinga kunnen de waterschappen zich daarom beter aansluiten bij gemeenschappelijke rekenkamers van provincies en/of gemeenten. De WGR kan als grondslag dienen en de waarborgen van de Provincie- en de Gemeentewet kunnen via de gemeenschappelijke regeling ook gaan gelden voor de waterschappen.
Elzinga heeft blijkbaar geen hoge pet op van de kwaliteit van wetgevingsproducten van waterschappen. Maar los daarvan, kan het wel wat hij wil? Voor gemeenschappelijke rekenkamers is in de Provincieen de Gemeentewet een regeling getroffen, waarbij belangrijke WGR-bepalingen buiten toepassing zijn verklaard.
Het gaat onder meer om de regels over de samenstelling van het bestuur, de verantwoordingsplicht, de ontslagbevoegdheid en de openbaarheid van vergaderingen. De uitsluiting betreft alleen samenwerkende provincies en/of gemeenten. Op waterschappen zouden bij aansluiting derhalve gewoon de WGR-regels van toepassing zijn.
Elzinga denkt voor deze complicatie een oplossing te hebben gevonden. De betreffende WGR-regels moeten voor het waterschap buiten werking worden gesteld in de gemeenschappelijke regeling. Voor het schap zullen dan dezelfde onafhankelijkheidswaarborgen gelden als voor de deelnemende provincies en/of gemeenten. Deze oplossing gaat echter niet werken.
Elzinga vergeet dat de WGR niet opzij kan worden gezet door een gemeenschappelijke regeling. Hoger recht prevaleert nu eenmaal boven lager recht. Rest de instelling van een rekenkamer door het waterschap zelf en vertrouwen op een verstandige waterschapswetgever. En anders eerst de wet aanpassen!