PAS op de plaats

Hoe kan lamleggen Nederland worden voorkomen?

Hoe opzienbarend de PAS-uitspraak van de Raad van State in mei ook was, eigenlijk lag hij in de lijn der verwachting, zegt jurist Gijs Hoevenaars. ‘Zeker na het eerdere oordeel over de Nederlandse stikstofaanpak van het Europese Hof. Maar tegelijk, erkent hij, ‘was het nogal wat, gezien de ingrijpende gevolgen.’ Hoevenaars zag het aan de stroom telefoontjes die in juni binnenkwam bij zijn werkgever, de Commissie voor de milieueffectrapportage (m.e.r.). ‘Van gemeenten, adviesbureaus, burgers. Mensen die in een procedure zitten en denken: wat nu? Bijna aan het eind van het traject is een groot deel van de onderbouwing ineens weg. Bijzonder genoeg leek de uitspraak van de Raad van State voor veel gemeenten en provincies een donderslag bij heldere hemel. Een plan B was er niet. Ook niet bij het rijk.’

Advocaat Rachid Benhadi van Hekkelman Advocaten merkte in juni hetzelfde bij een door zijn kantoor georganiseerd seminar over de gevolgen van de uitspraak. Voor zijn spreekgestoelte zag hij ‘een zaal vol moeilijk kijkende gezichten’, vooral ambtenaren van provincies en gemeenten. Hoewel twee maanden na de uitspraak inmiddels het eerste stof begint neer te dalen, is er volgens hem ‘nog steeds niet echt een antwoord dat breed toepasbaar is.’

De PAS-uitspraak, kortom, houdt huis in Nederland. De Raad van State verwees daarin het stikstofbeleid van Nederlandse overheden naar de prullenmand. De RvS oordeelde dat overheden geen vergunningen meer mogen verlenen voor stikstofverhogende agrarische of bouwactiviteiten rond natuurgebieden, zolang de waarde van de compensatiemaatregelen niet keihard vastligt. Ze mogen dus geen voorschot meer nemen op door hen te realiseren, toekomstig natuurherstel.

Een eerste inventarisatie door RTL leert dat meer dan 1.500 deels al vergunde projecten alsnog gevaar lopen. Boeren met plannen voor een grotere stal. Maar ook talloze nieuwbouwwijken staan ineens ter discussie. Lelystad Airport is door de PASuitspraak voorlopig van de baan. Een groot evenemententerrein op vliegbasis Twente eveneens. Zelfs de omstreden verbreding van de A27 door het bij bos bij Amelisweerd, die na jarenlange protesten van actiegroepen eindelijk rond leek, is afgeblazen. De reden is steeds dezelfde: te weinig garanties voor stikstofcompensatie. Het land dreigt op slot te gaan. Een landelijk adviescollege onder leiding van Johan Remkes moet de zaak vlot trekken.

Op de rem
Inderdaad ziet Benhadi sinds de PAS-uitspraak provincies overal op de rem trappen. Voor gemeenten, zegt hij, ‘wordt het vooral spannend als de raad straks terug is van reces. De gevolgen voor de plannen die in de uitvoeringsfase zitten, zijn nu wel in beeld. Maar wat zijn de consequenties van de PAS-uitspraak voor de plannen in de pijplijn? Daar zullen raad en college met elkaar over in debat moeten.’ ‘We hebben kort na de uitspraak de eerste conclusies op onze website geplaatst’, zegt Hoevenaars van de Commissie m.e.r.. ‘Dat je het PAS niet meer kon gebruiken, en dat je daarmee terugviel op de situatie vóór het PAS. Maar ook dat het op een aantal punten strenger is geworden.

Zo kon je vroeger met gebiedsmaatregelen onderbouwen dat aantasting van natuur kon worden uitgesloten. Bijvoorbeeld door in natuurgebieden het waterpeil omhoog te brengen en zo een gebied minder gevoelig te maken voor stikstof. Uit de uitspraak volgt dat je nu eerst moet zien of dat werkt, nog voordat je met de aantasting, de extra stikstofdepositie begint. Maar dat is in de praktijk niet te doen.’ Volgens Hoevenaars zit er voor gemeenten en provincies voorlopig maar één ding op: ‘Je moet bij nieuwe ontwikkelingen de uitstoot bij de bron proberen terug te dringen. Intern salderen dus. Of extern met een ander bedrijf in hetzelfde gebied. Veel andere opties zijn er niet.’

Benhadi werkte mee aan een eerste fact sheet ‘Woningbouwplannen, stikstof Natura2000-gebieden’ van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Ook hij ziet in ‘pogingen om aan de stikstofdeposities te sleutelen’ de eerste optie. ‘Graafmachines stoten veel stikstof uit’, legt hij uit. ‘Kun je die niet door elektrische apparaten vervangen? Gasloos bouwen is ook een optie. Dat is bij nieuwbouw al verplicht, maar zou je ook aan bedrijven kunnen voorschrijven. Het aantal verkeersbewegingen in een te ontwikkelen gebied begrenzen, dat scheelt ook. Of probeer een deel van de landbouwers uit te kopen.’

Infarct
Boeren uitkopen, daar weten ze zeker in Noord-Brabant meer van. De provincie met zijn vele ammoniak producerende varkensboeren en grote hoeveelheid Natura2000-gebied wordt door de PAS-uitspraak het zwaarst getroffen: meer dan driehonderd projecten staan ter discussie. Zelfs de lopende bedrijfsvoering van een aantal boeren is door de nieuwe, strengere stikstofregels niet meer zeker. Brabant stelde vorige maand daarom een eigen taskforce in ‘voor projecten van groot provinciaal belang’.

Het doel daarvan was tweeledig, zegt gedeputeerde Rik Grashoff (natuur, water en milieu, GroenLinks). ‘Veehouders moeten niet bang hoeven zijn dat hun huidige bedrijfsvoering wordt bedreigd. Je wil niet dat de PAS-uitspraak leidt tot een totaal infarct in de vergunningverlening en handhaving.’ De provincie geeft hen drie maanden respijt om aan de strengere stikstofeisen te voldoen. Maar tegelijk, zegt Grashoff, zullen we meer moeten investeren in het terugdringen van de stikstofdepositie. ‘De Raad van State heeft terecht vastgesteld dat dat in Nederland veel te weinig van de grond komt. In Brabant stellen we vanaf 2022 dan ook strengere eisen aan veehouderijen.’ Zelfverzekerd: ‘In die zin kunnen we straks als voorbeeld dienen voor de rest van het land.’ Maar 2022, da’s nog een eind weg.

Misschien biedt een andere Brabantse kwestie gemeenten en provincies meer hoop. Het is de, al even opzienbarende, positieve uitspraak van de Raad van State over de verbreding van de Kempenbaan in Veldhoven. De ADC-toets die de gemeente daarbij hanteerde, kreeg vorige maand in weerwil van de strengere stikstofregels tóch de goedkeuring van de RvS. Veldhoven voerde aan dat alternatieven voor de bredere weg ontbraken (de A uit de toets). Dat er voor het project dwingende redenen zijn van groot openbaar belang (de D). Bo vendien zag de RvS geen aanleiding te twijfelen aan de effectiviteit van de genomen compensatiemaatregelen voor de natuur, de C.

Groot misverstand
Is de ADC-toets voor gemeenten en provincies breder inzetbaar? Volgens Brabants gedeputeerde Grashoff moeten provincies en gemeenten zich niet rijk rekenen. ‘Je kunt er pas echt iets over zeggen als zich jurisprudentie heeft gevormd. Maar het beeld dat je de ADCtoets voor veel meer projecten zou kunnen toepassen is een groot misverstand. Je zult keihard bewijs moeten aanvoeren voor de maatschappelijke noodzaak. Er mogen geen alternatieven voorhanden zijn. Als compensatie voor de stikstofuitstoot moet extra natuur worden gerealiseerd. Bij Veldhoven was het alternatief een drukke weg die dwars door een aantal dorpskernen liep. Je weet dat nieuwe projecten die gemeenten en provincies onder de ADCtoets zullen brengen geheid door natuurorganisaties zullen worden aangevochten. En dat de RvS daar vervolgens heel streng naar zal kijken.’

‘Voor veel grotere overheidsprojecten kan de ADC-toets wel degelijk een oplossing bieden’, stelt advocaat Benhadi. ‘De A27 bij Amelisweerd en Lelystad Airport Amelisweerd en Lelystad Airport zijn nou precies projecten die zich daarvoor lenen. Maar voor kleine projecten zijn dwingende redenen van groot openbaar belang moeilijk aantoonbaar. En je kunt niet zomaar Europese regels ombuigen.’

Of kan dat wellicht wél? Barnevelds wethouder Aart de Kruijf (plattelandsontwikkeling, SGP) vindt een nationale discussie op zijn plaats over wat je allemaal kunt scharen onder dat grote openbaar belang. ‘Bij een vliegveld, zoals dat van Lelystad, ligt dat belang voor de hand. Maar is een dak boven je hoofd dat eigenlijk ook niet? Het zou toch wel heel bijzonder zijn als de gemeenten van het rijk opgaven in de woningbouw toebedeeld krijgen en ze door deze uitspraak van de Raad van State niet van de grond komen. Dan raken we als land volstrekt achterop. Een kleine woonwijk op royale afstand van een natuurgebied, dat moet toch mogelijk zijn?’

In zijn pluimvee-gemeente Barneveld dreigen volgens De Kruijf zomaar honderd geplande ontwikkelingen on hold te worden gezet, of ze moeten worden teruggedraaid. ‘Laten we nuchter en praktisch met de problematiek omgaan in plaats van star en stug’, vindt hij. ‘Een evenwichtige afweging van de belangen van zowel landbouw, verkeer, woningbouw als natuur is nu essentieel.’ Hij zit namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in de gespreksdelegatie die overleg met minister Schouten van Landbouw, Natuur en Visserij. ‘We kunnen veel leren van de Duitsers die een stuk soepeler omgaan met de Europese regels’, zegt De Kruijf. ‘Die kijken er echt met een andere bril naar. Ja, ze hebben daar misschien meer ruimte dan wij, maar toch ook een Ruhrgebied.’

Quickwin
Welke andere adviezen zijn er aan Remkes te geven? Voor gedeputeerde Grashoff is verdere bronbeperking essentieel, te stimuleren met aangepaste regelgeving. ‘In je vergunningverlening kun je als overheid nu slechts eisen dat een ontwikkelaar gebruikmaakt van de “best beschikbare techniek”. Daar zit vaak een gap met wat er op de markt al aan techniek beschikbaar is. Duurzamere eisen in de te verlenen vergunningen, dat is een quickwin. Je zou als overheid Denox-filters die de stikstofuitstoot sterk terugdringen verplicht moeten kunnen stellen.’

‘De landbouw is veruit de grootste stikstofproducent’, voert Benhadi aan. ‘De commissie-Remkes zal naar verwachting adviseren om landbouwers uit te kopen dan wel te saneren.’ Die suggestie neemt Grashoff meteen over, mits er ‘fatsoenlijk met de veehouders wordt omgegaan. Er zijn inmiddels twee rondes van warme sanering geweest. Daar mag minister Schouten nog best twee aan toevoegen.’ Van Hoevenaars van de Commissie m.e.r. moet Remkes zich breder oriënteren. ‘De discussie die nu wordt gevoerd gaat vooral over de vraag hoe we vastgelopen projecten kunnen loswrikken. Je zou net zo goed als uitganspunt kunnen nemen dat het door de stikstofuitstoot heel slecht gaat met onze natuurgebieden. En dat gaat verder dan een paar zeldzame planten en dieren, het raakt aan onze voedselvoorziening, onze gezondheid. Dat aspect hoor ik heel weinig.’

Volgens Hoevenaars is een omslag nodig in het omgevingsbeleid. ‘Beleid en regelgeving vanuit het rijk moeten op regionaal niveau telkens een soort win-winsituatie genereren. Dat zie je bij de Omgevingswet en ook bij het PAS: de natuur wordt er beter van én de economie kan floreren. Terwijl een leek al zag: hoe kán dat nou? Ook in veel omgevingsvisies van gemeenten zie je die verschillende belangen terug. Je belandt echter op een punt dat er keuzes moeten worden gemaakt: zo veel ruimte voor woningbouw, zo veel voor wegen, zo veel voor veehouderij, zo veel industrie. Wat zijn de belangrijkste stikstofbronnen? Waar gaan we minderen? Het zal ergens pijn doen. Heel vervelend, maar op een andere manier kom je er niet mee weg.’ Gedeputeerde Grashoff gaat er deels in mee.

‘Zeker als je op grote schaal natuur moet aanleggen als compensatiemaatregel. Elk nieuw natuurgebied legt met de bijbehorende stikstofregels de omgeving verder op slot. Dat draagt niet altijd bij aan een oplossing.’ Toch is hij optimistischer dan Hoevenaars. ‘De doelstellingen van het Klimaatakkoord zullen ons gaan helpen. Zoals het terugdringen van de methaanproductie in de landbouw, het stimuleren van elektrisch rijden.’ Grashoff hoopt dat Remkes komt met een PAS 2.0, met daarin keiharde garanties voor het terugdringen van de stikstofdepositie. ‘Het land kan niet op slot. We zullen dijken, woonwijken moeten blijven aanleggen.’