Ommen bekijkt het breder

Ommen was in 2013 de eerste gemeente in Nederland die een omgevingsvisie vaststelde. Er kwamen niet alleen ambities en ideeën in over de fysieke leefomgeving, maar ook over de economie en het sociaal domein. Wat kunnen we leren van Ommen?

Bijzonder, de eerste gemeente met een omgevingsvisie? Voor Huib Noltes, gemeentelijk projectleider van de omgevingsvisie in Ommen, is het vanzelfsprekend. ‘Je hebt als gemeente toch een visie nodig op je leefomgeving? Als je die niet opschrijft, is het net als met het doorvertellen van een verhaal: bij de tiende verteller krijg je een heel ander plaatje.’

Gelukkig dus, vinden Noltes en wethouder Klaas Smid (PvdA, ruimtelijke ordening), heeft de Tweede Kamer in juli besloten dat de omgevingsvisie een verplicht instrument wordt voor gemeenten in de Omgevingswet. Burgers, bedrijven en ontwikkelaars weten dan waar ze aan toe zijn: vallen natuur- of recreatieplannen in de smaak? Is er ruimte voor woningbouw of nieuwe bedrijvigheid? Waar wel en niet?

In Ommen trokken ze het nog wat breder: de omgevingsvisie gaat er niet alleen over de omgeving, maar omvat ook de gemeentelijke visie op welzijn en welvaart. Dat heeft grote voordelen. Tips voor andere gemeenten uit – aldus de Ommer visie - een “groene, gastvrije en geïnspireerde verblijfsgemeente”.

Een woonvisie, zorgvisie, economische visie, welstandsvisie… Ommen telde wel zestig beleidsvisies over waar het naartoe moest met de gemeente. En samenhang? Ho maar. Soms spraken ze elkaar zelfs tegen, zegt Noltes. ‘Zo hield de woonvisie geen rekening met de ontwikkelingen in de zorg en de trend naar langer thuiswonende ouderen. En hoewel de raad zowel landschap, als natuur en agrarische ontwikkeling belangrijk vindt, ontbrak de samenhang tussen die onderwerpen. Terwijl ze alles met elkaar te maken hebben.’

In de meeste andere gemeenten is dat niet anders, volgens Noltes. Maar in Ommen nu wel. Uitgangspunt zijn de drie P’s: People (welzijn en leefbaarheid), Prosperity (welvaart en economie) en Planet (omgevingskwaliteit). De drie principes zijn uitgewerkt in negen thema’s, zoals wonen, onderwijs, recreatie en infrastructuur.

Daarnaast kent de omgevingsvisie een indeling in vijf gebiedsprogramma’s annex bestemmingsplannen: centrum, kernen, buitengebied, wonen en werken.

Handige matrix
Het combineren van de negen thema’s met de vijf gebiedsprogramma’s levert een handige matrix op van 45 vakjes. In een oogopslag zie je daarin de opgave voor bijvoorbeeld het thema bedrijvigheid in het centrum: versterken winkelaanbod en voorzieningen, betere aansluiting op de Vecht. Dus daarom die auto’s en oranje hesjes van medewerkers beheer en onderhoud in de fonkelnieuwe winkelstraat langs het water?

‘Inderdaad’, zegt wethouder Smid. ‘De centrumontwikkeling past precies in de omgevingsvisie van Ommen. Daar toetsen we alle ontwikkelingen aan.’

Waarmee Noltes en Smid bij het grote winstpunt van de omgevingsvisie komen: het geeft focus en sturing, voor zowel college als raad. Vroeger had je een andere positie ten opzichte van projectontwikkelaars, schetst Noltes. ‘Dan kwam er iemand bij de gemeente met een mooi plannetje. Als dat in het bestemmingsplan paste, moest je eraan meewerken. Nu draaien we het om en vragen: welke ambitie van de gemeente maakt u waar met uw plan?’

De omgevingsvisie geeft richting aan de doelstellingen van de gemeente, vult wethouder Smid aan. ‘Het document is heel praktisch, met die negen thema’s en vijf gebiedsprogramma’s. Onze keuzes zijn daardoor voor iedereen helderder en niet meer ad hoc.’

Ook voor de gemeenteraad is het een belangrijk sturingsinstrument, merken ze in Ommen. De heldere omgevingsvisie voorkomt onnodige discussie over plannen die niet beantwoorden aan de koers die daarin is vastgelegd. Raadsbehandeling beperkt zich tegenwoordig vaak tot het aftikken van passende plannen en eventuele bestemmingsplanwijzigingen.

Smid noemt de herontwikkeling van het stadscentrum als voorbeeld. Om het woningbouwplan van voor de crisis nieuw leven in te blazen moest de gemeente flink afboeken op de daarvoor bestemde grond. ‘Een verlies van 1,1 miljoen, maar verwezenlijking van onze ambities om wonen, winkelen en toerisme in het centrum een impuls te geven en de verbinding met de Vecht te versterken. De omgevingsvisie gaf kracht aan de argumenten om dat verlies te accepteren.’

Natuurlijk, zegt Smid, weegt voor de ene partij natuur zwaarder, en voor de andere partij toerisme. ‘Maar wij geven in de omgevingsvisie al meteen de spelregels mee waaraan een plan moet voldoen en die spelregels hebben we samen met de raad, inwoners en stakeholders vast­gesteld. Dus ja, ik kan wel zeggen dat er betere plannen binnenkomen.’

Fietsenkelder
Hoe maak je dan zo’n integrale visie? Noltes en Smids voorganger, wethouder Ilona Lagas, begrepen destijds dan ook goed dat ze zoveel mogelijk gemeentelijke medewerkers moesten betrekken bij het vormgeven van de omgevingsvisie. Voordat ze begonnen, haalden Noltes en zijn team daarom de fietsenkelder leeg om iedereen bij elkaar te brengen. In Jip-en-Janneketaal is uitgelegd waarom een omgevingsvisie een belangrijk strategisch document is voor de hele gemeente. En dat het college alle afdelingen tijd en ruimte bood om eraan mee te werken. ‘We beginnen in de kelder, want we gaan bouwen van onderaf.’

Noltes vertelt hoe werkgroepen zijn geformeerd met collega’s van alle afdelingen, aan wie is gevraagd welke trends en ontwikkelingen zij op hun vakgebied zagen afkomen en wat dat voor de gemeente betekent. Diezelfde vraag is aan scholen, corporaties en andere stake­holders voorgelegd.

‘Aan de politiek hebben we gevraagd: hoe ziet u Ommen over tien jaar? Inwoners hebben we gevraagd wat zij goed vinden in hun omgeving, wat beter kan en welke rol ze daarin zien voor de gemeente en voor zichzelf.’ Alle input van ambtenaren, politici, burgers en maatschappelijk middenveld is onder de thema’s gehangen, waarmee een concept-omgevingsvisie is geschreven. Na terugkoppeling naar alle partijen, leverde het definitieve stuk vier zienswijzen op: twee complimenten, een goede inhoudelijke opmerking en een plan van een initiatiefnemer die gelijk wilde beginnen.

Financieel voordeel
Een goede omgevingsvisie heeft ook een financieel voordeel, ontdekte Ommen. Zo heeft de provincie geld beschikbaar om de eigen ambities waar te maken, bijvoorbeeld op het terrein van cultureel erfgoed. Het plan van de gemeente Ommen om landgoed Eerde verder te ontwikkelen, past precies in die ambitie, zegt wethouder Smid. ‘Omdat we met onze omgevingsvisie goed konden laten zien dat het herstellen on ontwikkelen van landgoederen voor ons ook een speerpunt is, konden we de provincie snel enthousiast krijgen voor de plannen. Zelf steken we er 100.000 euro in; Overijssel stelt 2 miljoen euro beschikbaar.’

Duidelijkheid over de koers van Ommen maakt het overigens ook voor private investeerders aantrekkelijker om te investeren in de gemeente. De omgevingsvisie maakt duidelijk wat wij willen. Als een plan daarbinnen past, gaan we kijken hoe we dat kunnen faciliteren.’

Dat is de theorie. De praktijk is dat de nieuwe manier van werken een behoorlijke mindshift vraagt van het ambtelijk apparaat. Smids voorganger bij het ontwikkelen van de omgevingsvisie, Ilona Lagas, formuleerde het mooi: ‘Je hebt ambtenaren die vinken en ambtenaren die vonken; wij zoeken die laatste groep.’

Het werken met een omgevingsvisie vraagt van ambtenaren meer eigen initiatief en verantwoordelijkheid.

Sommige collega’s pikken dat sneller op dan anderen, en dat heeft niks met leeftijd te maken, stelt Noltes. ‘Het gaat vooral om de brede blik. Als vakspecialist ben je vaak zo begaan met jouw vak, dat je streeft naar een 9. Maar bij een integrale aanpak, moet je genoegen nemen met een 6, anders gebeurt er niks. Als groenspecialist moet je accepteren dat er een gezonde eik wordt omgezaagd om een plan voor zorgwoningen mogelijk te maken. Je eigen belang loslaten om het brede belang voor Ommen te zien.’ Met externe coaching probeert Ommen bestuurders, raad en ambtelijke organisatie op dat spoor te krijgen.

Onvrede
Er is één punt van onvrede bij de projectleider van de omgevingsvisie. Ommen heeft nog steeds pakweg 85 gemeentelijke verordeningen. De gemeente heeft er haar best voor gedaan; Ommen kwam van 120. ‘We konden er dertig schrappen en circa vijf samenvoegen, daarmee houdt het even op.’

Daar kan Ommen weinig aan doen, het is vooral een juridische kwestie, omdat verordeningen hun grondslag hebben in diverse wetten. Zo is het niet mogelijk om de marktverordening – afgeleid van de Winkeltijdenwet – in de passen in de APV, die zijn juridische basis vindt in de Gemeentewet. ‘Dat geldt ook voor personele verordeningen. Je kunt de wachtgeldregeling voor wethouders niet zomaar samenvoegen met de verordening over vakantiedagen voor het personeel. Die moeten naast elkaar blijven bestaan.’

Daarbij komt de introductie van allerlei nieuwe verordeningen vanwege de transitie in het maatschappelijk domein. Noltes: ‘We proberen die wel zoveel mogelijk samen te voegen, maar het is complexe materie en we willen als kleine gemeente daarvoor niet het wiel uitvinden. Daar ligt een taak voor de VNG.’