Botsende belangen aan het IJsselmeer

De Raad van State zette een streep door een omstreden zandwinningseiland in het IJsselmeer. Winst voor gemeente De Fryske Marren. Verlies voor het rijk, dat bouwzand zag als nationaal belang. Wat zegt de uitspraak over huidige en toekomstige ruimtelijke verhoudingen?

Omstreden zandeiland afgeblazen

Een stout Fries Gallië. Zo ongeveer typeerde de Wageningse wetenschapper omgevingsrecht Fred Kistenkas onlangs in een geruchtmakend interview met Binnenlands Bestuur de gemeente De Fryske Marren. Al sinds 2008 waren de fusiegemeente en haar voorlopers met het bedrijf Smals in gesprek over een zandwinningseiland voor de kust van het IJsselmeer. In 2011 ondertekenden ze daartoe een intentieovereenkomst. Zeker dertig jaar lang mocht Smals er in de toekomst zand gaan delven: 46 weken per jaar, zes dagen per week. Jaarlijks ging het om twee miljoen ton industriezand en 700.000 kuub ophoogzand. Belangrijk zand, want de bouw zat erom verlegen.

Maar na tien jaar van gezamenlijke voorbereiding trok De Fryske Marren in 2019 de stekker uit het project. Een meerderheid in de raad stemde op de valreep tegen het eiland. Smals kon hoog en laag springen, de Raad van State ging een jaar later met de argumentatie van de gemeente mee.

Een schande, vond Kistenkas. De Fryske Marren vertoonde nimby-gedrag in plaats van haar bijdrage te leveren aan de landelijke opgaven. En waarom? De zandwinning in Natura2000-gebied het IJsselmeer was met verzachtende randvoorwaarden omgeven. Er kwam onder meer nieuwe natuur voor in de plaats, in de vorm van zeventien hectare aan zachte overgangen tussen land en water. In 2018 had de voor natuur verantwoordelijke provincie Fryslân nota bene een verklaring van geen bedenkingen afgegeven: als gevolg van de zandwinning waren er geen significant negatieve effecten op het Natura2000-gebied te verwachten. En toch bestelde de raad het eiland te elfder ure af.

Als zomer 2022 de Omgevingswet in werking treedt en het dwingende rijksinpassingsplan zal worden verruild voor de vooralsnog onzekere werkelijkheid van het projectbesluit, dreigt volgens Kistenkas een vloedgolf aan gemeentelijke Fryske Marrens. Zijn stelling: ‘Die zo bewierookte beleidscyclus van de Omgevingswet zal gaan haperen.’ Of, zoals hij het in Binnenlands Bestuur begin dit jaar wat minder diplomatiek verwoordde: ‘We krijgen niks meer van de grond.’

Vreemd
Tja, ze hadden in het gemeentehuis te Joure wel even vreemd naar dat interview zitten kijken, vertelt wethouder Roel de Jong (ruimtelijke ordening, PvdA). Ze herkenden zich in Joure niet in het door de Wageningse rechtswetenschapper geschetste, opstandige beeld. Gaf de Raad van State de Friese gemeente in de door de zandwinner aangespannen rechtszaak niet op alle punten gelijk? Tijd voor een tegengeluid.

Om te beginnen een korte duik in de zandgeschiedenis. Het was nog onder een van de vorige, in De Fryske Marren opgegane gemeenten, Gaasterlân-Sleat, dat de intentieovereenkomst met Smals werd getekend. ‘Men vond het eiland toen in 2011 een mooie ontwikkeling: zandwinning en nieuwe natuur gingen hand in hand. Met brede steun schaarde de gemeenteraad zich achter het voorstel’, vertelt gemeentevoorlichter Jan van der Veen.

Die steun begon zeven jaar later af te kalven, nadat het ontwerpbestemmingsplan in maart 2018 ter inzage lag. Er werden meerdere zienswijzen ingediend. De IJsselmeervereniging roerde publiekelijk de trom over de langdurige verstoring van de natuur in het gebied. Drinkwaterbedrijven vreesden voor troebeler water. Ook het bewonersverzet bundelde zich. Een petitie tegen de zandwinning leverde al snel vijftienduizend handtekeningen op. ‘Er kwam een steeds beter beeld van het eiland en van wat het zou betekenen voor de beleving van de IJsselmeerkust’, verklaart wethouder De Jong het aanzwellende protest.

Hij kan zich voorstellen dat de oplaaiende discussie in buurgemeente Súdwest-Fryslân daarbij ook een rol speelde. Daar werd het Windpark IJsselmeer tegen de zin van gemeente en bewoners door rijk en provincie doorgedrukt. ‘Waarschijnlijk is men toen ook bij ons gaan denken: wat zien we straks in het landschapsbeeld terug van de zandwinning? Wat voor effecten heeft die op de waterkwaliteit en de natuurwaarden? Past het project wel bij onze streek?’

‘Aan de Noordoostpolderkant staat al een hele rij windmolens’, verklaart Van der Veen. ‘Wanneer je vanuit Gaasterland over het IJsselmeer tuurt, kijk je daar tegenaan. De vrije horizon, of wat daar nog van over is, werd voor onze inwoners steeds meer waard. Moest dat zandeiland er ook nog bij?’ Maar het college zat al vast aan de intentieovereenkomst met Smals. ‘Dat betekende dat het college het voorstel naar de raad moest brengen. Die moest over de kwestie de knoop doorhakken.’

Fake news
Je merkte volgens Van der Veen dat er in de aanloop naar de beslissende raadsvergadering van februari 2019 over het zandeiland steeds meer fake news in De Fryske Marren rondzong. ‘Wilde geruchten. Het zouden enorme zandwinningsfabrieken worden. We hebben geprobeerd het debat terug te brengen tot de feitelijke informatie.’ Het raadsbesluit werd nog een keer doorgeschoven, maar uiteindelijk besloot coalitiepartij FNP het protest in de lokale samenleving niet te negeren en ondanks de intentieovereenkomst met Smals met de oppositie mee tegen het eiland te stemmen. Het betekende niet alleen einde zandwinning; het betekende ook einde college. De FNP stapte op; PvdA en GroenLinks stapten drie maanden later in.

Brak de Fryske Nasjonale Partij met keiharde collegeafspraken? Niet echt. In het juni 2018 door de FNP met CDA en VVD gesloten coalitieakkoord van De Fryske Marren komt geen zandkorrel voor. Die beslissing was door eerdere colleges genomen. Wel gaf de FNP herhaaldelijk aan dat ze ‘wrakselde’ (worstelde) met het geërfde besluit. Door tegen te stemmen kon de FNP zich profileren als hoeder van het Friese landschap.

Als gevolg van de uitspraak van de raad weigerde De Fryske Marren in april 2019 het bestemmingsplan ‘IJsselmeer – Industriezandwinning’ vast te stellen. Zandwinning zou volgens de gemeente leiden tot negatieve effecten op beschermde diersoorten in het IJsselmeer. Ook zou het landschap worden aangetast, was er sprake van geluidsoverlast en dreigde de toekomstige opgave voor waterveiligheid en zoetwatervoorziening gevaar te lopen. Ook het Programma Aanpak Stikstof (PAS) gooide dat voorjaar roet in het eten: eerst moesten de stikstofeffecten van de zandwinning beter worden onderzocht.

Na tien jaar samenwerking met de gemeente voelde zandwinner Smals zich door de wending van De Fryske Marren overrompeld. Het bedrijf vocht de kwestie aan bij de Raad van State. Die verklaarde het beroep van Smals in december 2020 ongegrond.

Volgens de RvS mag een gemeente, mits gemotiveerd, een strengere natuurnorm hanteren dan een provincie met de Natura-2000-habitattoets. En ook al is zandwinning in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR), de voorloper van de NOVI, aangemerkt als nationaal belang, toch kunnen landschappelijke argumenten van een gemeente zwaarder wegen.

’Het Barro heeft ruimte gegeven voor die zandwinning, maar dat betekent voor een gemeente faciliteren, niet verplichten’, verklaart wethouder De Jong. Daarbij zal meespelen dat het bouwzand in 2008 bij de eerste eilandplannen nog een schaars goed was. Inmiddels is het royaler voorhanden en voor de komende jaren zijn bouwers voorzien. De Jong: ‘De rijksoverheid heeft op geen enkele manier druk op ons gezet. En de provincie ook niet.’

Op slot
Wat zijn de lessen uit deze casus zandwinning? Hoe reëel is de vrees van Kistenkas dat nationale NOVI-belangen door onwillige gemeenten worden tegengewerkt? In de veertien jaar dat hij nu voor gemeenten in de Friese zuidwesthoek werkt, merkt gemeentevoorlichter Van der Veen dat het publieke debat over een zaak als natuur feller wordt. ‘Was dit project twee jaar geleden begonnen in plaats van twaalf, dan was het meteen heel anders gelopen. Dat komt ook door dossiers die hier spelen rond bijvoorbeeld de gaswinning.

Ook daar speelt de tegenstelling tussen landelijke behoefte en lokale overlast. Burgers worden kritischer. En hun stem dringt door in de lokale politiek. Een besluit kan voldoen aan alle wetgeving, maar als de beleving onder de plaatselijke bevolking anders is, dan red je het niet meer.’ Hij ziet het niet als nadeel. ‘Het is mooi dat de gemeenteraad de ruimte heeft om die emotie mee te nemen.’

Maar hoe krijgen we de bouwopgave en de energietransitie dan nog van de grond? Wethouder De Jong: ‘Als het rijk straks onder de Omgevingswet op grond van nationale belangen een projectbesluit neemt, dan heb je je daar als gemeente nog steeds naar te schikken. Dat is niet anders dan bij een rijksinpassingsplan, zo heeft minister Ollongren in Kamervragen over de kwestie De Fryske Marren aangegeven. Ik weet niet of een project als dit zandeiland onder de Omgevingswet heel anders zou zijn verlopen. Hooguit aan de voorkant van de besluitvorming. Aan de omgevingstafels die je dan met alle betrokken partijen organiseert, komt de reikwijdte van zo’n plan beter in beeld. Dan zal ook het burgerbewustzijn in de gemeente vroeger op gang komen.’ Dat ziet De Jong als belangrijke winst. Hoopvol: ‘Het kan voorkómen dat je na tien jaar samenwerking moet besluiten een project als dit alsnog te beëindigen.’

Oordeel Raad van State is ‘te gemakkelijk’
‘De Afdeling gaat er mijns inziens iets te gemakkelijk van uit dat een gemeenteraad zijn eigen habitattoets bovenop die van de Wet natuurbescherming zou mogen zetten’, analyseert Fred Kistenkas de uitspraak van de Raad van State in het bestuursrechtelijk tijdschrift Gst. Het is volgens hem staatsrechtelijk de vraag of de Wet natuurbescherming zo’n aanvulling toelaat. ‘Omdat het als een uitputtende hogere regeling beschouwd kan worden, alwaar gemeenten geen bevoegdheden hebben gekregen anders dan voor houtopstanden binnen de bebouwde kom.’

Hoogleraar besluitvorming en rechtsbescherming in het omgevingsrecht Hanna Tolsma (Rijksuniversiteit Groningen) is het met Kistenkas oneens. ‘Die staatsrechtelijke problemen zie ik niet. De gemeenteraad van De Fryske Marren mag bij de besluitvorming over een bestemmingsplan met het oog op de goede ruimtelijke ordening zijn eigen afweging maken. Daarbij kunnen ook de ruimtelijke gevolgen van de ontwikkeling voor de natuurwaarden worden betrokken.’

Is het niet vreemd dat provincie en gemeente verschillende afwegingen maakten over de gevolgen van de zandwinning voor de natuur? Tolsma: ‘Dat lijkt zo, maar is vanuit juridisch perspectief wel uit te leggen. Het zandwinningsproject had voor verschillende activiteiten toestemming van de overheid nodig. De verklaring van geen bedenkingen van Gedeputeerde Staten is afgegeven in het kader van de procedure over de omgevingsvergunning. Die toets op grond van de Wet natuurbescherming is een andere toets dan die de gemeenteraad heeft gemaakt in het kader van het bestemmingsplan.

Op lokaal niveau kan een gemeente via het ruimtelijk spoor ook waarden als natuur en landschap meenemen in de belangenafweging. Dan kan het dus voorkomen dat de Wet natuurbescherming niet in de weg staat, terwijl de vaststelling van een bestemmingsplan geweigerd wordt vanwege aantasting van natuurwaarden. Overigens blijf je ook onder de Omgevingswet gescheiden sectorale afwegingskaders voor activiteiten houden.’