Komen we nog uit de stikstofcrisis?

Drie jaar nadat de stikstofaanpak van de regering bij de rechter sneuvelde, proberen de provincies op de tast een uitgang te vinden uit het stikstoflabyrint. Met de ‘hoofdlijnenbrief’ van vorige week hoopt minister Christianne van der Wal de zaak vlot te trekken. Is het genoeg?

Vorig jaar zouden de eerste stenen in een plan van 1.300 woningen worden opgemetseld in ontwikkelgebied Zandzoom in Heiloo, zo meldde bouwblad  Cobouw op 8 maart. Maar ter plekke in de provincie Noord-Holland ligt het werk stil. Oorzaak: ‘het stikstofprobleem’, aldus Cobouw. De Raad van State meende dat het toekomstige verkeer onduidelijke stikstofgevolgen had. En het opkopen van stikstofrechten van reeds gestopte bloembollenbedrijven in Noord-Holland zag de hoogste bestuursrechter ook al niet zitten.

Ach ja, dat de Nederlandse bouwplannen vastlopen in het moeras van een onverwerkt verleden is inmiddels welbekend. ‘Van ruim 1 miljoen geprogrammeerde woningen voor de komende tien jaar zal een substantieel deel te maken gaan krijgen met vergunningsbeperkingen als gevolg van stikstof’, liet stikstofminister Christianne Van der Wal (VVD) begin februari de Tweede Kamer weten. Het roept de vraag op: waar is hier de nooduitgang?

De hoofdlijnenbrief die de minister vorige week vrijdag naar de Tweede Kamer wil een antwoord geven. In die brief kondigt Van der Wal aan dat ze de wet wil veranderen: niet in 2035 maar in 2030 moet 74 procent van de stikstofgevoelige Natura- 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde zitten. En elke provincie maakt gebiedsplannen waarvoor het rijk ‘taakstellende doelen’ voor stikstof, klimaat, energie en water vaststelt. Met een mix van innovatie en opkoop van boerenbedrijven wil ze de stikstofuitstoot verminderen. En ze herhaalt dat ze boeren wil onteigenen, ‘wanneer vrijwilligheid te weinig oplevert’. Brengt dat de nooduitgang in zicht?

Ultieme poging

Daarvoor spoelen we eerst de band terug om te zien waar het stikstofbeleid uit de rails is gelopen. In 2015 besloot de Nederlandse regering tot het Programma Aanpak Stikstof. Dit PAS was ‘de ultieme poging om de spanning tussen natuurbescherming en economische ontwikkelingen weg te nemen met een programmatische aanpak’, zo omschreef het Adviescollege Stikstofproblematiek het in zijn advies Niet alles kan overal (2020). Het PAS was als een grote kookpot met maatregelen die de stikstofdepositie op zwaar belaste Natura2000-gebieden zouden verminderen. De vermeende stikstofwinst van dit brouwsel werd verdeeld over boeren en bouwers die met hun activiteiten nieuwe stikstofdepositie op kwetsbare natuur veroorzaakten. Maar het recept werkte niet. ‘Waar het PAS uitging van afname van emissies, bleken deze op sommige plaatsen te zijn toegenomen. Veel maatregelen bleken niet uitgevoerd en er was onvoldoende borging van maatregelen’, aldus het Adviescollege.

Op 29 mei 2019 schoot de Raad van State het PAS uit de lucht. De commissie mer had in haar advies het PAS een werkbare aanpak genoemd, maar ook benadrukt dat duidelijk moest zijn hoe en wanneer stikstofreductie gerealiseerd zou worden. Het moest immers stroken met de Habitatrichtlijn. Geef aan, zo had de commissie geadviseerd, wanneer de ‘instandhoudingsdoelstellingen’ worden behaald en hoe de overheid beleid bijstuurt als deze doelen uit het vizier raken. Omdat dat niet was gebeurd, stonden met de uitspraak van de Raad van State in één klap tal van ontwikkelingen op losse schroeven. De overheid had geen juridisch houvast meer om én te ontwikkelen én 118 overbelaste Natura2000-gebieden te ontzien.

Drie jaar na de uitspraak van de Raad van State hangt de vlag er niet heel anders bij. Nog steeds is de rechter er niet van overtuigd dat de overheid op het goede pad zit om de stikstofdepositie op de kwetsbare Natura2000-gebieden te verminderen. En waar provincies eerder nog dachten via geitenpaadjes langs de randen van de wet natuurvergunningen te kunnen verlenen voor stikstofuitstoot, blijkt de rechter steeds onverbiddelijker.

Salderen

Hoe kan dat? Nadat de Raad van State het PAS had gediskwalificeerd, bedachten rijk en provincies eind 2019 beleidsregels om projecten die stikstof uitstootten toch te kunnen vergunnen. ‘Salderen’ was het toverwoord. Bij intern salderen reduceert een bedrijf of project (zoals nieuwbouw) eerst een deel van zijn stikstofuitstoot om die reductie vervolgens op te vullen met nieuwe stikstofuitstoot. Een boer kan bijvoorbeeld zijn stal aanpassen zodat deze minder stikstof uitstoot om er daarna een stal met nieuwe stikstofuitstoot bij te zetten. Per saldo blijft de uitstoot hetzelfde, is het idee. Extern salderen lijkt erop. Daarbij neemt bedrijf A de stikstofrechten over van bedrijf B, dat vervolgens zijn stikstofuitstotende activiteiten beëindigt. A mag vervolgens 70 procent van de gekochte stikstofrechten gebruiken voor nieuwe activiteiten, 30 procent van de rechten wordt geschrapt. Achterliggend idee is dat er minder stikstof neerslaat en de natuur opknapt.

Maar de rechter is kritisch over salderen. Zo had de provincie Noord-Brabant een boerderij in Drunen gekocht, de natuurvergunning ingetrokken en de stikstofwinst ingezet voor de aanleg van infrastructuur. Dit extern salderen is toe - gestaan, zei de Raad van State op 24 november vorig jaar, maar alleen als de provincie ook andere maatregelen treft om de stikstofneerslag op de al overbelaste Loonse en Drunense Duinen te verminderen. De rechter gaf de provincie tot 24 mei aanstaande om de plannen beter te motiveren en de natuurvergunning aan te passen. Kritiek klinkt ook uit de provinciale gelederen.

‘De afgelopen drie jaar hebben de provincies trucs verzonnen om toch vergunningen af te geven, maar zij worden keihard afgestraft door de rechter. Dus komen de vergunningen opnieuw in gevaar’, zo analyseerde het Brabantse Provinciale Statenlid Hermen Vreugdenhil (Christen- Unie/SGP) op 16 februari in Trouw. Niet alleen vergunningen lopen gevaar. Ook zo’n 3.600 zogenaamde PAS-melders bevinden zich ‘in juridisch niemandsland’, zoals De Telegraaf het op 10 maart noemde. PAS-melders zijn bedrijven, waaronder drieduizend veehouderijen, die onder het PAS geen natuurvergunning hoefden aan te vragen, maar konden volstaan met een melding.

Toen er een streep ging door het PAS, was de juridische basis voor de melding verdwenen. Dat maakte hun activiteiten opeens illegaal. De overheid zou niet gaan handhaven, bezwoer de vorige landbouwminister Carola Schouten (Christen- Unie) en op 28 februari stelde haar stikstofopvolgster Van der Wal het legalisatieprogramma PAS-meldingen vast.

Geen garantie

Ook daar gaat de rechter niet in mee. Gedeputeerde Staten van Overijssel meldden op 9 maart aan Provinciale Staten dat GS door de rechter ‘gedwongen’ is om te gaan handhaven bij vier PAS-melders (in casu biomassa-installaties). Daarbij heeft de rechtbank duidelijk gemaakt dat het legalisatieprogramma van de minister ‘geen enkele garantie biedt dat PAS-melders binnen afzienbare tijd kunnen worden gelegaliseerd’, aldus GS. In een ‘brandbrief’ roept het Overijssels bestuurscollege de stikstofminister op om met een ‘onontkoombaar pakket’ de stikstofemissies in Nederland terug te dringen. ‘De vrijblijvendheid van de huidige maatregelen biedt onvoldoende zekerheid dat de instandhoudingsdoelen voor de natuur op termijn worden gehaald. Daardoor ontbreekt perspectief op ontwikkelruimte.’

Een maand eerder voelde Overijssel zich al gedwongen te stoppen natuurvergunningen te verlenen op basis van extern salderen. ‘Pas als wij onderbouwen dat wij goede stappen zetten op het gebied van natuurherstel en er ook sprake is van vermindering van de neerslag van stikstof in de natuur kunnen wij weer vergunningen verlenen’, zei gedeputeerde Gert Harm ten Bolscher daarover op 16 maart in Trouw. Waar Overijssel extern salderen in de koelkast heeft gezet, is Gelderland pas net begonnen natuurvergunningen op basis van extern salderen te verlenen. Om zeventig woningen te kunnen bouwen heeft de gemeente Ede onlangs stikstofrechten aangekocht van een boer die zijn vee grotendeels de deur uitdoet. Van de gekochte rechten wordt 30 procent geschrapt als verplichte reductie van de stikstofuitstoot. De boer heeft nog 15 procent nodig voor het vee dat blijft, mailt bestuursadviseur Pepijn Boekhorst. De resterende 55 procent zet Ede in voor zowel de gebruiksfase van de woningen als de bouwfase.

Dat laatste is opvallend, want sinds het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering van kracht is, is er een vrijstelling voor de stikstofuitstoot van bouwactiviteiten. De gemeente Ede heeft nu eenmaal alle beschikbare rechten in één keer gekocht, verklaart Boekhorst. ‘Daarmee zorgen we ervoor dat het project zeker door kan gaan, mocht de vrijstelling voor de bouwfase de komende jaren ter discussie worden gesteld.’

Op zoek

Provincies die hun eigen, tegenovergestelde koers varen. Weten ze soms niet meer wat ze moeten doen? ‘We zijn met elkaar op zoek. Dat is het signaal’, duidt de Noord-Hollandse gedeputeerde Edward Stigter (GroenLinks). ‘Het is een ongemakkelijk traject. De rechter zegt: geen rekentovenarij’, vervolgt Stigter, die tevens voorzitter van de bestuurscommissie stikstof van het IPO is. Mobilisation for the environment (Mob), dat er in 2019 voor zorgde dat de rechter het PAS afschoot, heeft nu Overijssel gedwongen om haar handhavingstaak uit te voeren voor vier biomassa-installaties, ‘maar je kunt je voorstellen, met deze gerechtelijke uitspraken, dat dat ook aan de orde kan komen voor agrarische bedrijven. Dat zijn er duizenden.’

Als noodkreet stuurden gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland op 8 februari een brief aan Van der Wal waarin ze aangeven dat ze ‘de huidige stand van zaken in de stikstofproblematiek, tweeëneenhalf jaar na de PAS-uitspraak, zeer zorgelijk vinden.’ Op de eerste plaats wacht de provincie op landelijke bronmaatregelen die de stikstofuitstoot verminderen. Op de tweede plaats staat vergunningverlening ‘onder grote druk door rechtelijke uitspraken.’ Intern salderen is sinds een uitspraak van de rechter op 20 januari 2021 niet meer vergunningplichtig, waardoor het onmogelijk is ‘op eenvoudige wijze latente ruimte uit vergunningen te halen’ en extern salderen dreigt onmogelijk te worden. GS van Noord-Holland pleiten voor herinvoering van vergunningplicht intern salderen.

Volgens de hoofdlijnenbrief is de minister ‘in beeld aan het brengen’ welke stappen voor salderen en latente ruimte mogelijk zijn. Volgens Ralph Frins, universitair docent omgevingsrecht aan de Radboud Universiteit, is een vergunningplicht voor intern salderen hard nodig. Nu kan een boer meer dieren gaan houden die hij compenseert met emissiearme stallen elders op zijn bedrijf. En als hij ‘latente ruimte’ heeft in zijn vergunning kan de boer die opvullen door een stal bij te bouwen. In dat laatste geval verhoogt de stikstofneerslag op naburige Natura2000-gebieden zonder dat daarvoor een natuurvergunning nodig is. Er moet, stelt Frins, ook een afromingsplicht komen, zoals bij extern salderen. ‘Anders is het dweilen met de kraan open. Dat voorkomt dat oude rechten oneindig kunnen worden hergebruikt.’

Gedeputeerde Stigter wil daarnaast dat er best beschikbare technieken worden voorgeschreven voor de ammoniak- en stikstofuitstoot door de industrie. Dat zou de regering in milieuwetgeving moeten vastleggen. Ook zou ze deze best beschikbare technieken in de natuurwetgeving moeten opnemen als verplichting voor de boeren.

Gebiedsplannen

Pas uit de gebiedsplannen die provincies maken zal blijken hoe en op welk moment de kwaliteit van de natuur verbetert. Dat zal enerzijds gebeuren met maatregelen zoals plaggen, om versneld stikstof af te voeren, en anderzijds het uitkopen of verplaatsen van boerderijen om de stikstofuitstoot te verminderen. Van der Wal zegt dat ze zal ingrijpen als het allemaal te lang duurt, maar op welk moment, op welke manier en met welke resultaten – dat blijkt niet uit de hoofdlijnenbrief. Gaat ze dat al doen vóór 1 juli 2023, de deadline voor de gebiedsplannen? Inmiddels is wel duidelijk dat de rechter boter bij de vis wil: eerst een garantie op resultaten, pas daarna zal de rechter stikstofneerslag van nieuwe projecten toestaan. Is dit boter bij de vis? Dat zal pas blijken bij de uitwerking van alle mooie voornemens.

Dan moet ook blijken of natuurorganisaties er genoegen mee nemen. Mob heeft op zijn site een wensenlijstje staan: per direct de stikstofhandel stopzetten, latente ruimte schrappen, intern salderen alleen op basis van gerealiseerde emissies, geen vrijstelling voor bouwactiviteiten, en met onmiddellijke ingang een moratorium op nieuwe veestallen, biomassacentrales en vliegvelden. Greenpeace heeft een soortgelijk lijstje en heeft aangekondigd een civiele zaak tegen de staat te starten, als de regering daar geen werk van maakt. Wordt vervolgd.