Circulaire economie als fundament: wat is de rol van gemeenten

Te midden van een wereld die steeds meer de noodzaak van duurzaamheid omarmt, lijkt de circulaire economie nog niet goed op gang te komen. Uit het Circularity Gap Report van 2023 blijkt dat slechts 7,2% van de wereldeconomie momenteel circulair is, en jaarlijks achteruitgaat. Wat zijn de belangrijkste obstakels die gemeenten ervaren bij het implementeren van circulaire economieprincipes? En welke concrete stappen kunnen zij nemen om deze obstakels te overwinnen?

Karlijn Bakker en Wieke van der Zouwen gaven een interview, waarin ze de inzichten vanuit hun dagelijkse ervaring als adviseur en sparringpartner voor gemeenten geven. Ze bespreken regelmatig met gemeenten welke rol ze hebben in de circulaire economie, tegen welke uitdagingen ze aanlopen en hoe de Rijksoverheid hierin kan faciliteren. Ze roepen gemeenten op om circulaire economie een uitgangspunt te maken voor hun beleid, organisatie en uitvoering.

Circular Challenge

Laten we rondom de Week van de Circulaire Economie 2024 een krachtig statement maken: waar ligt de lat van onze circulaire ambities? We dagen je uit om samen urgentie te zetten op actie!

Kijkend naar de circulaire transitie, wat valt jullie op? Welke rol pakken gemeenten? Zien jullie hier een rode draad in?

“Bij het onderzoeken van de circulaire transitie valt op dat de rol van gemeenten sterk varieert, begint Karlijn. “Zowel op landelijk als stedelijk niveau zijn ze actief betrokken, zij het met verschillende intensiteit. Deze diversiteit wordt voornamelijk beïnvloed door de beschikbare middelen, zoals capaciteit en expertise van beleidsmedewerkers.”

Karlijn benadrukt dat gemeenten veelal nog zoekende lijken. “Circulaire successen gebeuren ad hoc en zijn vaak niet het logische gevolg van een beleidskader van waaruit de organisatie handelt. Circulaire economie wordt bij gemeenten vaak nog uitgelegd als het voorkomen van afval. Gemeenten hebben een belangrijke taak om inwoners hun huishoudelijk afval zorgvuldig te laten scheiden. En herbruikbare goederen naar de kringloop te brengen. Maar ze hebben minder invloed op consumentengedrag. Dit laatste is eerder de verantwoordelijkheid van het Rijk.”

"Een duidelijke rolbepaling voor gemeenten en het Rijk zou enorm helpen hierin”, geeft Wieke aan. “Op dit thema, maar ook bij andere thema's zoals circulair bouwen.”

Hoe verhouden deze rollen zich met het Nationaal Programma Circulaire Economie?

"Wat ik hoor van gemeenten is dat het NPCE geen heldere, concrete doelstellingen heeft en dat de rolverdeling binnen de uitvoering van maatregelen onduidelijk is. Daarom is het belangrijk dat er gesprekken worden gevoerd over de governance: hoe werken alle partijen samen? Maar ook over wat we concreet willen bereiken en wanneer”, zegt Wieke.

“Bij gemeenten zijn er drie stromingen waar te nemen wat dit betreft”, vult Karlijn aan. “Allereerst zijn er de koplopende gemeenten. Zij hebben een visie op circulariteit en hoe ze tot een circulaire economie komen. Die geven aan dat ze graag de ruimte krijgen om te experimenteren en mee te denken met landelijke standaarden. Het tweede geluid is van de volgende gemeenten, met vaak minder middelen en capaciteit. Zij willen écht wel aan de slag met circulaire economie en hebben juist de behoefte aan standaarden en werkbare oplossingen die ze over kunnen nemen. Zodat ze niet zelf het wiel hoeven uit te vinden. Tot slot zijn er de gemeenten die, met wat voor reden dan ook, het onderwerp gewoonweg niet oppakken.”

Gemeenten ontvangen via de CDOKE-regeling geld om capaciteit in te huren of aan te nemen voor klimaat- en energietaken. Helpt dit budget gemeenten om hun rol te pakken en circulariteit in te bedden in hun organisaties?

"Nauwelijks”, zegt Wieke. “Het budget is hard nodig voor de energie- en klimaattransities, dan blijft er weinig voor circulaire ambities over. Deze transities raken circulariteit op sommige vlakken, bijvoorbeeld daar waar grondstoffen nodig zijn voor de productie van windmolens. In sommige gevallen kan de inzet van CDOKE-gelden daarom bijdragen aan meerdere transities. Dit lijkt echter nog weinig te gebeuren. Voldoende budget dat geoormerkt is voor de circulaire transitie is echt noodzakelijk."

"In koplopergemeenten zie ik dat circulariteit al in hun lijnorganisatie is geborgd”, benadrukt Karlijn. “Die hebben de CDOKE-gelden daar niet voor nodig. Bij andere gemeenten vind ik het spannend. De energietransitie is zo ver dat het geborgd is in beleid, afspraken en plannen van alle gemeenten, in verschillende afdelingen en functies. Of dit voor circulaire economie ook gaat gebeuren, is volgens mij geen uitgemaakte zaak. Ook wat dat betreft geldt dat er gemeenten zijn die sowieso capaciteitsgebrek hebben. Geld is dan niet het probleem. Vacatures die ontstaan door vertrekkende ambtenaren worden moeilijk opgevuld en er zijn weinig mensen te vinden met de juiste 'nieuwe circulaire kennis'. Bovendien zijn er andere zeer actuele opgaven die aandacht behoeven, zoals klimaatadaptatie en watermanagement. De gevolgen daarvan merken gemeenten eerder in hun eigen omgeving, eerder dan de uitputting van grondstoffen. Dat is abstracter.”

Hoe komt het dat bij een aantal gemeenten nog niets of weinig gebeurt?

“Gemeenten denken, moet dit óók nog? Ze ervaren het als een opeenstapeling van opgaven. Bij gemeenten waar het in samenhang wordt gezien met andere opgaven en huidige werkzaamheden, zie ik dat het beter landt in de organisatie”, zegt Karlijn.

Wieke vult aan: “Ik zie dat bij gemeenten waar nog niets gebeurt, er op bestuurlijk niveau nog geen ambities of visie zijn. Ambtenaren kunnen er dan niet mee aan slag. In sommige gevallen ligt het eraan dat ambities zijn vastgesteld maar nog niet vertaald zijn naar beleid, uitvoeringsplannen en middelen. Dat is ook echt lastig te realiseren als je, zoals veel gemeenten, minder dan 1 FTE beschikbaar hebt om aan de circulaire economie te werken.”

Er is een aantal trends waarvan er hier twee worden uitgelicht. Allereerst de verrechtsing van de politiek. Welke invloed gaat dit hebben op de circulaire economie bij gemeenten?

"De kansen liggen dan met name in de circulaire economische structuren”, schetst Karlijn. “Je merkte het toen er door een vastliggend schip in het Suezkanaal ineens lange levertijden zaten op allerlei producten. Toen voelden we even hoe kwetsbaar het lineaire systeem is. Circulaire economie kán de leveringszekerheid van producten positief beïnvloeden.”

“Als overheid kun je juist inspelen op de behoefte van de markt”, vult Wieke aan. “Overheden kunnen de markt echt stimuleren om circulariteit als uitgangspunt te nemen. Het grote deel van de Nederlandse bedrijven heeft wel echt ondersteuning nodig bij die stap. Gemeenten kunnen een belangrijke taak vervullen door ondernemers van expertise te voorzien, bijvoorbeeld door hen te inspireren en van kennis te voorzien met nieuwe verdienmodellen en best practices van koplopende bedrijven.”

De tweede trend is het voorspelde begrotingstekort van gemeenten in 2026. Welke invloed gaat dit hebben op de circulaire economie bij gemeenten?

“Er heerst de hardnekkige aanname dat circulariteit altijd duurder is, maar dit is onterecht. Ik denk zelf dat circulariteit in vele gevallen een oplossing biedt om juist als gemeente niet financieel uit de klauwen te lopen. Maar ook hier geldt weer: dan moet je het niet ad hoc aanpakken, maar in het systeem opnemen. Als opdrachtgever vanaf de allereerste initiatieffase meenemen. De invloed die gemeenten hebben via hun eigen inkopen wordt daarmee des te belangrijk”, aldus Karlijn.

"Gemeenten en bedrijven kijken vaak naar de korte termijn, dan lijkt circulariteit duurder”, vult Wieke aan. “Maar dan neem je geen langetermijneffecten mee in je berekeningen.”

"Er is een belangrijke voorspelling die misschien nog meer van invloed gaat zijn op het verloop van de transitie”, merkt Wieke op. “Dat is de voorspelling van het CPB dat we 40% meer ruimte nodig hebben om een circulaire economie te realiseren. Veel gemeenten zijn zich hier nog niet van bewust of weten nog niet wat ze hierin kunnen betekenen. Gemeenten met een grondpositie, of te wel die grondeigenaar zijn, kunnen bestemmingen reserveren voor circulaire activiteiten. Gemeenten zonder grondpositie zullen moeten samenwerken met andere gemeenten om deze ruimte toch te bewerkstelligen. Als er geen ruimte is voor circulaire activiteiten, bijvoorbeeld voor reparatie, op- en overslag, zal dit voor enorme vertraging leiden van de circulaire doelen.”

Gaat het gemeenten lukken om circulaire economie in 2030 voor de helft circulair te zijn?

Het beeld dat Karlijn schetst is somber. “Ik ben al heel blij als we ons in 2030 als samenleving realiseren dat we er niet aan ontkomen. De circulaire economie voorkomt problemen die op den duur gaan ontstaan. Maar die nu nog niet echt voelbaar zijn. We weten dat een lineaire economie niet houdbaar is, maar we ervaren de gevolgen hiervan nog maar in beperkte mate. Daarmee concurreert de transitie met andere grote maatschappelijke opgaven waarbij gevolgen wel zichtbaar en merkbaar zijn. Om mensen in beweging te krijgen, moeten ze het besef en ervaring hebben dat er ergens iets aan de hand is. Dat we afstevenen op het ravijn en dat dit de enige manier is om een ramp te voorkomen.”

Wieke is iets hoopvoller gestemd. “Ik denk dat de druk de aankomende tijd meer opgevoerd gaat worden, met name voor ondernemingen die afhankelijk zijn van kritieke grondstoffen. Ook worden de gevolgen van klimaatverandering steeds meer voelbaar. Circulariteit draagt bij aan de oplossing.”

Als samenvattende vraag: Wat is nodig om circulaire economie in te bedden in de organisatie als gemeente?

“Het moet een van de standaard uitgangspunten worden”, daarin is Wieke zeer stellig. “In het contact met aannemers en andere bedrijven, in beleid, in werkwijzen. Circulaire economie is geen doel op zich, maar een principe dat je hanteert bij alles wat je doet, in alle domeinen. De circulaire economie bestaat niet naast een lineaire economie. Daarvoor moeten we onze huidige principes onder de loep nemen en bepaalde principes loslaten. Winst kunnen we niet meer alleen meten in termen van geld, maar ook aan de hand van de effecten op het milieu en de samenleving. Een lineaire economie gaat ons op de lange termijn ontzettend veel kosten. Circulaire economie is daarom niet idealistisch, maar realistisch.”

Karlijn is het daar grondig mee eens. “Gemeenten hanteren op dit moment een aantal uitgangspunten op basis waarvan ze nu beslissingen nemen. Denk aan doelmatigheid, efficiëntie en veiligheid. Het moet in de toekomst normaal worden om ook af te wegen op basis van maatschappelijke effecten. Vanuit daar ga je het meenemen in je beleid, inkoop, marktconsultaties en uitvoering.”

Klinkt alsof er dan toch extra werkzaamheden bij ambtenaren komen te liggen?

"Het is iets wat we moeten leren. Het leren wordt nu als extra belastend ervaren, maar als we daar doorheen zijn, is het daarna de normale gang van zaken” aldus Karlijn afsluitend. “Deels zijn de ambtenaren nog (on)bewust onbekwaam. Het vraagt een tijdsinvestering om van bewust bekwaam te gaan." Kortom: de circulaire economie moet ons nieuwe uitgangspunt worden. Wat vind jij?