‘Kennis Rijkswaterstaat blijft onbenut’

De dissertatie grijpt terug op een reorganisatie die in 2003 bij Rijkswaterstaat in gang werd gezet. De dienst werkte niet efficiënt en ineffectief, zo luidde de kritiek. De doorlooptijd van projecten was vaak lang en kosten liepen nogal eens uit de hand. Een deel van het werk werd daarom voortaan uitbesteed. ‘De markt, tenzij’, zo luidde het nieuwe credo.

Ook raakte de goeddeels autonoom werkende dienst bij de operatie haar zelfstandigheid kwijt. Rijkswaterstaat werd een uitsluitend met uitvoerende taken belast agentschap van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het beleid werd voortaan in Den Haag gemaakt. Het aantal formatieplaatsen ging terug van 11.300 in 2003 naar 8.800 in 2006.

Tegelijkertijd werd de ambitie uitgesproken dat Rijkswaterstaat ‘de meest publieksgerichte rijksuitvoeringsorganisatie van Nederland’ zou worden. Dit betekende eveneens een rigoureuze breuk met het verleden. Rijkswaterstaat werd tot dat moment dikwijls beschouwd als een technocratisch bolwerk dat nauwelijks oog had voor milieubelangen of voor de positie van belanghebbende burgers. Zo raakten de gemoederen bij de planvorming voor de Betuwelijn en de HSL-Zuid danig verhit. De dienst kreeg later de weinig vleiende bijnaam ‘Atilla op de bulldozer’.

Hoewel zij het woord niet noemt, constateert planologe Margo van den Brink in haar proefschrift dat de reorganisatie Rijkswaterstaat in een identiteitscrisis heeft gestort. Nu ingenieurs minder zelf mogen bepalen, weten ze ook niet goed meer wat ze nog wél kunnen inbrengen. ‘In de praktijk leidt dit ertoe dat ze vooral bezig zijn met het vaststellen en controleren van de normen en randvoorwaarden waaraan projecten moeten voldoen. De technische expertise komt onvoldoende uit de verf’, vindt Van den Brink, die woensdag promoveerde aan de Radboud Universiteit in Nijmegen en de planvorming bij waterprojecten onderzocht. De titel van haar proefschrift luidt: Rijkswaterstaat on the horns of a dilemma.

Regie

Op onderdelen is de reorganisatie volgens Van den Brink wel geslaagd. Er wordt bedrijfsmatiger gewerkt, en er is meer oog voor milieu en landschap. Nadeel is echter dat de inbreng van Rijkswaterstaat tegenwoordig ondersneeuwt, stelt Van den Brink. Het ministerie streeft bij projecten naar een decentrale en gebiedsgerichte aanpak. Rijkswaterstaat krijgt vaak een regierol toebedeeld, maar moet tegelijkertijd samenwerken met provincies, gemeenten, burgers en belangengroepen. In de praktijk ziet Rijkswaterstaat er voornamelijk op toe dat alle regels en richtlijnen worden nageleefd.

Van den Brink, die vier jaar aan haar onderzoek werkte, interviewde ruim vijftig ambtenaren van Rijkswaterstaat, bestuurders en andere betrokkenen. Daarnaast onderzocht zij twee projecten uit het programma Ruimte voor de Rivier: de ontpoldering van de Noordwaard bij Gorinchem en de aanleg van een nieuwe rivierarm bij Kampen (project IJsseldelta-Zuid).

De beperkte inbreng is niet alleen een gevolg van het feit dat de dienst tegenwoordig uitsluitend een uitvoeringsorganisatie is. Volgens Van den Brink is Rijkswaterstaat zelf mede schuldig aan de ontstane situatie. ‘Bij planvorming verwachten de partners aan tafel vaak een inhoudelijke inbreng van Rijkswaterstaat. Dus niet alleen een toetsende, maar ook een meedenkende rol. Meestal blijft deze echter achterwege. Bedrijfsmatig werken is het belangrijkste doel geworden. De ingenieurs zijn daardoor vooral bezig met veiligheid, kosten, tijd en andere randvoorwaarden. Op deze manier maken zij te weinig gebruik van hun kennis.’

Ongeveer de helft van het werk van Rijkswaterstaat bestaat uit beheer en onderhoud. De andere helft bestaat uit planvorming ten behoeve van de aanleg van nieuwe weg-, water- of spoorverbindingen. De wens om efficiënt en effectief te werken is volgens Van den Brink bij de planvorming te ver doorgeslagen. ‘Want daar is de inhoudelijke expertise zeer welkom.’

Twee dingen moeten daarvoor veranderen: ‘Op de eerste plaats moet het departement meer vrijheid durven te geven aan Rijkswaterstaat om te participeren in het planvormingsproces. De aansturingsrelatie vanuit het ministerie is nu vaak heel krampachtig.’ In de tweede plaats moeten volgens Van den Brink, ‘de ingenieurs beter opkomen voor zichzelf. Zij moeten hun rol als experts opnieuw durven vorm te geven. Rijkswaterstaat is de enige partij met kennis over het hele watersysteem. De uitvoering van het Deltaprogramma komt eraan. Inbreng van Rijkswaterstaat kan daarbij weleens hard nodig zijn’.

Het proefschrift Rijkswaterstaat on the horns of a dilemma is te bestellen via www.eburon.nl