Is informeren onder de Omgevingswet ook participeren?

De eerste uitspraken van lagere rechters over participatie onder de Omgevingswet komen aan de orde in TBR 2024/156. In de uitspraken staat dat het doel van participatie niet is om unanieme steun van of draagvlak onder alle omwonenden te verkrijgen. Het gaat om bewoners in een vroegtijdig stadium betrekken. Verplichte participatie moet dan ‘enige betekenis’ hebben. Of dat zo is, hangt af van de aard van het project en de impact op de omgeving daarvan. Een informatiebrief met -avond, emailcontact met een gesprek kan voldoende zijn. Beleidsregels participatie zijn niet van toepassing bij een omgevingsvergunning bopa. Als actieve informatieverzameling beter was, maar niet heeft plaatsgevonden, lenen de zienswijze- en bezwaarfase zich voor herstel. In beroep kunnen gronden over participatie, als deze niet verplicht is, niet slagen. Aldus de lagere rechters.

Hier valt wel wat op af te dingen.

Vroegtijdige participatie is een pijler van de door de wetgever gewenste paradigmawisseling, waarbij de samenleving zelf meer verantwoordelijkheid heeft voor de leefomgeving. De doelen van de wet zouden ook de doelen van grondeigenaren en -gebruikers moeten zijn (MvT p. 41). Het is verder belangrijk, omdat de Omgevingswet moet bijdragen aan herstel van vertrouwen van burgers in de overheid (MvT p. 46.) De wetgever vindt participatie dus heel belangrijk, maar stelt het bij vergunningverlening niet verplicht en maakt de aanvrager hiervoor verantwoordelijk. Het is alleen verplicht als de gemeenteraad dat heeft bepaald. Levert participatie onvoldoende informatie op, dan is dat voor het bevoegd gezag extra werk. Participatie heeft dus een duidelijke functie en is – hoewel soms niet verplicht – helemaal niet vrijblijvend bedoeld.

Rijksadviescolleges waarschuwen inmiddels dat gebrek aan vertrouwen van burgers in de overheid leidt tot maatschappelijk onbehagen. Dat bedreigt de democratie en de rechtsstaat. Rechtbanken zijn overbelast en juridische geschillen leiden tot grote vertragingen.  Alle aanleiding ook voor rechters om participatie heel serieus te nemen.  

Is dan terecht dat in beroep bij onverplichte participatie participatiegronden niet van belang zijn? Dat bij verplichte participatie ‘enige’ betekenis’ en informeren genoeg is? 

Mij lijkt dat participatiegronden altijd relevant zijn, al was het omdat de uitkomsten van participatie voor het bevoegd gezag de omvang van de onderzoeksplicht en de belangenafweging mee bepalen (MvT pag. 217). Dat het verplicht is gesteld, zegt niet meer dan dat de gemeenteraad het ook heel belangrijk vindt en dus garandeert dat het gebeurt. 'Enige betekenis' lijkt mij een understatement.

Participatie hoeft niet bij een inpandige verbouwing. Voor de rest is het maatwerk. Het hoeft inderdaad geen unanieme steun of draagvlak onder alle omwonenden op te leveren, maar echte betrokkenheid moet wel het streven zijn.

Informeren is volgens woordenboek Van Dale: het inwinnen of verstrekken van inlichtingen. Participatie is volgens Van Dale: het hebben van aandeel in iets, deelname. En betrekken betekent: bij iets betrokken zijn, er deel van uitmaken en zich er emotioneel mee verbonden voelen. Dat laatste lukt niet met louter geïnformeerd zijn. Je hoeft geen taalkundige te zijn om het verschil te begrijpen. Informeren is zeker geen participeren.

Vroegtijdig is volgens Van Dale: niet laat. Volgens de wetgever is dat: heel vroeg (MvT pag. 217, 226). Zodat de inbreng daardoor echt serieus wordt genomen én doorwerkt in het uiteindelijke plan of besluit. In de praktijk worden mensen laat geïnformeerd. Vaak over een volledig uitgedacht plan, waar de kippen lang op gebroed en allerlei hazen al over gelopen hebben. Betrokkenheid is dan gereduceerd tot aanhoren, je erbij neerleggen of de juridische weg inslaan, met alle emoties van dien. Uit oogpunt van vertrouwen en minder werkbelasting bij rechters werkt dit precies averechts.

Herstel bij zienswijzen of bezwaar compenseert dit niet. Bij participatie gaat het namelijk om positief mee kunnen werken aan een idee of voorgenomen plan. Bij zienswijze, bezwaar en beroep gaat het om negatief reageren op een besluit, waarover bovendien al (realiserings)overeenkomsten zijn gesloten. Meedoen is dan beperkt mogelijk en leidt vooral tot juridische (re)acties.

Vroegtijdig betrekken is volgens de wetgever nodig om ook (nog niet aangevraagde) initiatieven mee te kunnen nemen, alternatieven te wegen en ‘meekoppelkansen’ te benutten. Dit zijn secundaire doelen: bijvoorbeeld woningen bouwen en daarbij biodiversiteits-, gezondheids-, circulariteits-, energie- en klimaatadaptatiedoelen meenemen. De Omgevingswet is immers geen Woningwet of RO-wet meer. Participatie is nodig, omdat de kennis van ambtenaren hierover niet per definitie superieur is (MvT p. 47). Dit alles komt in de zienswijze- en bezwaarfase en bij beroep niet of nauwelijks aan de orde.

De meeste ‘gewone’ mensen snappen het nut van vroegtijdige participatie heel goed. Nu maar hopen dat de hoogste bestuursrechter wel inziet dat echte participatie bijdraagt aan betere procedures en besluiten, minder juridisering en betere relaties, ook zonder draagvlak. En dat informeren alleen echt niet meer genoeg is.