Hoe ont-juridiseren we onze ruimtelijke plannen?

De Vereniging voor Ruimte en Planning (VRP) organiseerde recent een congres in Leuven met de titel Recht en rede. Centraal stond de vraag hoe om te gaan met de juridisering van ruimtelijke planning. Dat is ook voor ons in Nederland een belangrijke vraag.

De twee kanten van ruimtelijke planning kwamen aan de orde. Enerzijds de juridische invalshoek waarbij risicomijding, consolidatie en rechtszekerheid voorop staan. Anderzijds de planologische invalshoek, die juist om flexibiliteit vraagt vanwege de maatschappelijke dynamiek. Dit levert een spanningsveld op, waarbij bemiddeling nodig is. De Universiteit van Antwerpen kent hiervoor een opleiding onder de naam ‘de omgevingsbemiddelaar’.

De omgevingsbemiddelaar zoekt via bemiddeling en onderhandeling een ethische oplossingsrichting, die de belangen en rechten van publieke en private actoren op elkaar afstemt en die aansluit bij klimaat-, milieu- en ruimtelijke doelstellingen. Dit sluit aan bij de vroegtijdige participatie van de Omgevingswet. Wij kennen hiervoor de methode van het verbindend onderhandelen. Omgevingsbemiddelaars zijn ook bij ons hard nodig wil de Omgevingswet succesvol worden, zowel wat betreft de verbeter- als de maatschappelijke doelen.

Bij het congres bleek dat Vlaanderen een ‘urgentie-instrument’ mist, waardoor besluitvorming erg lang duurt. Nederland heeft dat wel altijd gehad: artikel 19 WRO en de opvolgers daarvan. Dat had en heeft echter ook nadelen: veel procedures, ingewikkeldheid, bestemmingsplannen die achter de feiten aanlopen, weinig gebiedsgerichte samenhang en slechte afstemming van initiatieven op elkaar. Dat was al een aandachtspunt in 1985, in de jaren negentig en in 2008/2012 bij de Wro/Wabo/Crisis- en herstelwet. De praktijk veranderde nauwelijks.

De Omgevingswet heeft één participatieprocedure over: de omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa). Daarnaast kan – zoals vanouds - het omgevingsplan partieel gewijzigd worden. Ik merk, dat het trekken van lessen uit het verleden, niet echt speelt. Aanvragen uit 2023 afhandelen, digitaliseren, je afvragen hoe een omgevingsplan moet worden vormgegeven en gewoon proberen je werk te doen in turbulente omstandigheden, daar draait het nu om. ‘Old school’ ligt dus op de loer.

In Vlaanderen spelen ook personeelstekorten, het belang van een mensgerichte houding in processen en procedures en de belemmerende complexiteit van regels voor ondernemers en bedrijven. Ook wat stikstofproblematiek betreft, varen we in hetzelfde schuitje. Alle Vlaamse sprekers benadrukten dat we de opgaven van onze tijd alleen aankunnen als er vertrouwen in elkaar ontstaat, doel- en gebiedsgericht wordt gewerkt en meer geïnvesteerd wordt in de voorkant van processen. Dat kwam me heel bekend voor! Hun rechter heeft bovendien al korte metten gemaakt met plannen om de rechtsbescherming bij ruimtelijke besluiten terug te dringen.

Ik mocht ingaan op de vraag of de Omgevingswet een positieve bijdrage zal leveren aan het ‘ont-juridiseren’ van ruimtelijke planning. Ik heb wat ik zie als oorzaken aangestipt. Allereerst de beleidslevencyclus en de stortvloed aan wetgeving die daarop volgt. Daarna onze regelreflex (problemen lossen we vooral juridisch op), de tijdgeest met de vele lastige opgaven die om nieuwe aanpakken vragen en de schaarste aan grond/gebouwen in relatie tot daarmee geld verdienen.

Of het met de Omgevingswet is veranderd en gaat veranderen heb ik respectievelijk met ‘ ja’ en ‘dat hangt ervan af’ beantwoord. Hoewel er minder rijksregels zijn dan bij de voorgaande wetten, is het er voor velen nog niet ‘eenvoudig beter’ op geworden. Of dat gaat gebeuren hangt volgens mij ervan af of de overheden met een beleidscyclus gaan werken. Onder de naam ‘Beleidshuis bouwen’ heb ik hiervoor een praktische aanpak voor gemeenten ontwikkeld. Van belang is ook welke regels omgevingsplannen gaan bevatten. Ook is een ander type overheids- en gemeentejurist nodig, die binnen de ruimte van de regels op zoek gaat naar – praktische – oplossingen, in relaties investeert en zich niet primair opstelt als huisadvocaat. Tenslotte hangt het af van de vraag of nieuwe manieren van vroegtijdige participatie zullen leiden tot minder juridische procedures.

Mijn conclusie was - en dat gold ook voor de overige deelnemers aan het congres - dat het staat of valt met de beoogde cultuurverandering en andere benadering die de Omgevingswet vraagt. Die laat zich echter met wetgeving niet afdwingen. De aandacht hiervoor is de laatste jaren voor de invoering naar de achtergrond verdwenen. Digitaliseringsvraagstukken domineerden. Nu dreigt weer het gevaar van de ‘beleidsneutrale’ overgang van het tijdelijke naar het nieuwe omgevingsplan. Oftewel: hoe zetten we het bestaande om naar het nieuwe. Dat in combinatie met de arbeidsmarktproblematiek helpt niet echt om de doelen van de Omgevingswet te halen. Toch is verandering nodig om de opgaven van onze tijd aan te kunnen. Vlaanderen en Nederland staan wat dat betreft op hetzelfde kruispunt.

Trees van der Schoot geeft over haar aanpak 'Beleidshuis bouwen' op 26 september een workshop op het congres Omgevingswet van Binnenlands Bestuur. Aanmelden kan nog.