Grondruil en het Didam-arrest

In het Didam-arrest oordeelt de Hoge Raad dat de overheid grond die zij in eigendom heeft over het algemeen niet één-op-één mag verkopen. Overheden moeten aan (potentiële) gegadigden ruimte bieden om mee te dingen naar een grondpositie. Daarvoor moet een selectieprocedure worden gevolgd die voldoet aan de vereisten van objectiviteit, toetsbaarheid en redelijkheid. Dat is alleen anders als er maar één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de grondpositie.

Als er sprake is van een selectieprocedure moet de overheid tijdig de voorwaarden voor de procedure bekend maken, zodat potentiële gegadigden daarvan kennis kunnen nemen. Denk bijvoorbeeld aan de beschikbaarheid van de onroerende zaak, het tijdschema en de selectiecriteria. De overheid moet kort gezegd een passende mate van openbaarheid in acht nemen.

Het Didam-arrest heeft grote gevolgen voor grondtransacties met de overheid, maar over de reikwijdte van het arrest is nog veel onduidelijk. In een eerder blog zijn wij ingegaan op enkele uitspraken waarin de Didam-problematiek aan bod komt en die iets meer duidelijkheid bieden. Grondtransacties met de overheid komen ook in het buitengebied regelmatig voor, waardoor de vraag is wat de gevolgen zijn van het arrest voor het buitengebied. Daar gaan wij hierna op in.

Eerste Didam-uitspraak over agrarische grond

In de uitspraak van 8 juli 2022 beantwoordt de voorzieningenrechter van de Rechtbank Oost-Brabant de vraag of het Didam-arrest ook van toepassing is op een grondruil tussen de overheid en een agrariër ten behoeve van natuurontwikkeling.

De overheid (in dit geval: een provincie en een gemeente) sluit een overeenkomst van grondruil met een agrariër. Door middel van de grondruil wil de overheid de aanleg van een zogenoemd natuurnetwerk mogelijk maken. Voordat de grondruil definitief is, wijst de Hoge Raad het Didam-arrest. De overheid besluit de grondruil alsnog te publiceren. Een melkveehouderij die in de buurt is gevestigd, stapt naar de rechter en stelt dat ten onrechte geen openbare selectieprocedure met objectieve, toetsbare en redelijke criteria is doorlopen. De melkveehouderij doet dus een beroep op het Didam-arrest. Opvallend is dat overheid drie jaar met de melkveehouderij heeft onderhandeld, maar niet tot overeenstemming is gekomen. Om het gewenste natuurnetwerk te realiseren, kan de overheid naar eigen zeggen alleen maar zaken doen met de agrariër met wie zij de grondruil is overeengekomen.

Didam-arrest ook op grondruil van toepassing

Eén van de vragen die bij de voorzieningenrechter centraal staat, is of het Didam-arrest wel van toepassing is op grondruil. In het Didam-arrest gaat het immers om de verkoop van grond. De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag bevestigend en ziet geen reden om onderscheid te maken tussen verkoop en ruil. het oordeel van de voorzieningenrechter sluit aan bij de algemene strekking van het Didam-arrest en strookt met de opvattingen in de literatuur. Dat betekent dat de vereisten van het Didam-arrest bijvoorbeeld ook gelden voor uitgifte van agrarische gronden door de overheid in (erf)pacht.

Is de agrariër de enige serieuze gegadigde?

De voorzieningenrechter oordeelt dat het natuurnetwerk op twee manieren kan  worden gerealiseerd. Namelijk door middel van een grondruil met de melkveehouderij of een grondruil met de agrariër. Andere mogelijkheden waren er niet. De voorzieningenrechter neemt het de melkveehouderij kwalijk dat zij – ondanks jarenlange pogingen daartoe – geen overeenkomst met de overheid wilde sluiten, maar zich nu wel beroept op het Didam-arrest. De melkveehouderij gaf steeds geen duidelijkheid over de vraag of zij bereid was om de percelen grond te verkopen die de overheid nodig had voor het natuurnetwerk, ondanks dat de overheid daar wel meermaals om had verzocht. Het laatste voorstel van de overheid heeft zij zelf geweigerd. Gelet daarop oordeelt de voorzieningenrechter dat het de provincie vrij stond om onderhandelingen te openen met de enig overgebleven gegadigde voor de percelen. Dat was de agrariër, die zich eerder al bij de provincie had gemeld, maar van wie de aanmelding ‘on hold’ was gezet.

Objectief, toetsbaar en redelijk

De voorzieningenrechter oordeelt vervolgens dat de agrariër (naast de melkveehouderij) de enige is met grond in eigendom in het gebied dat de overheid nodig heeft voor het natuurnetwerk. De overheid kon daardoor alleen nog met de agrariër onderhandelen en heeft eigen grond in de omgeving ingezet als ruilmiddel om het natuurnetwerk te kunnen verwezenlijken. Dat maakt volgens de voorzieningenrechter dat aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria vaststaat dat de agrariër de enige serieuze gegadigde is.

De belangenafweging

De voorzieningenrechter overweegt ten slotte nog dat de melkveehouderij ook in een belangenafweging aan het kortste eind trekt. Van de overheid kan niet worden verwacht dat zij nog langer wacht met het realiseren van het natuurnetwerk. Zeker niet nu de melkveehouderij na een langdurig onderhandelingstraject zelf is afgehaakt. De voorzieningenrechter benoemt ook het belang van de agrariër, die inmiddels vergaande voorbereidingen heeft getroffen voor de bedrijfsverplaatsing, zoals het regelen van financiering, verkoop van het bedrijf en verwerving van planologische medewerking van de gemeente om op een nieuwe locatie het bedrijf voort te zetten. Het zou onredelijk zijn als daar in dit stadium op moet worden teruggekomen. Daarbij komt dat de agrariër erop mag vertrouwen dat de overheid haar afspraken nakomt, aldus de voorzieningenrechter. Zeker nu het gaat om een bedrijfsverplaatsing om een publiek doeleinde mogelijk te maken.

Conclusie: het Didam-arrest is belangrijk voor agrarische grondtransacties met de overheid

Het Didam-arrest is (ook) van belang voor de agrarische sector en het buitengebied. Agrariërs moeten bedacht zijn op (de gevolgen van) het Didam-arrest bij grondtransacties waarin overheidsgronden zijn betrokken. Niet alleen bij de koop van overheidsgrond, maar ook bij ruil. Het ligt voor de hand dat het Didam-arrest ook van toepassing is op (erf)pacht, huur en bruikleen. Onderhandse grondtransacties met de overheid zijn niet langer mogelijk op de wijze van vroeger. De overheid moet in dat geval gelijke kansen bieden door een selectieprocedure, tenzij op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria duidelijk is dat er maar één serieuze gegadigde is.

De voorzieningenrechter lijkt hier de kring van serieuze gegadigden in het geval van een natuurontwikkeling te beperken tot kandidaten met grondposities in de buurt van de ontwikkeling. Dit om verwezenlijking van de natuurontwikkeling daadwerkelijk mogelijk te maken. Als deze overweging van de voorzieningenrechter in toekomstige rechtspraak standhoudt, heeft dat gevolgen voor een flink aantal grondtransacties in het buitengebied. Agrarische bedrijven zitten immers vaak in de buurt van natuurontwikkelingen. De overweging kan ook van belang zijn voor grondtransacties als gevolg van het stikstofbeleid. Ook in dat geval kan alleen de opkoop van (een) specifiek(e) stuk(ken) grond leiden tot een vermindering van de stikstofuitstoot op een bepaald natuurgebied.