Code rood dreigt voor de bodem

Bijna twee miljoen kilometer kwetsbare kabel en leiding loopt door de Nederlandse bodem. Het leidt jaarlijks tot tienduizenden gevallen graafschade. Met een ‘code oranje’ hoopt het Agentschap Telecom het tij al twee jaar te keren. ‘Na de grondroerders zijn nu gemeenten aan zet.’

Serie: Druk, drukker, drukst
Deel 1: de bodem
De openbare ruimte in Nederland staat steeds meer onder druk. Binnenlands Bestuur peilt in een serie de spanning die dat met zich meebrengt: in de lucht, onder de bodem, op het water en op het land.

Aantal graafschades daalt onvoldoende
‘De Nederlandse bodem is heel mooi, want die is zacht. Je kunt er echt alles in kwijt’, zegt Robert-Jan Looijmans. ‘Het nadeel is dat iedereen dat de afgelopen decennia ook volop heeft gedaan. Daarom ligt alles nu zo vol.’ De senior inspecteur van het Agentschap Telecom zetelt vandaag met directeur-hoofdinspecteur Peter Spijkerman driehoog in een kamertje van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Reden voor het gesprek is de toenemende druk op de Nederlandse bodem, nu voor de energietransitie de komende jaren veelvuldig de schop de grond in gaat. Is er ondergronds nog wel ruimte voor de noodzakelijke nieuwe warmtenetten, voor geothermie?

Spijkerman en Looijmans grijpen het onderwerp dankbaar aan om ook hun eigen agenda uit te venten. Begin vorig jaar kondigde het agentschap al ‘code oranje’ af aan de graafketen om het tot dan toe gestaag oplopende aantal gevallen graafschade terug te dringen. Die kwam met een nationale campagne om de circa 35.000 jaarlijkse incidenten met minstens 10.000 terug te brengen.

Hoewel het graven relatief beter gaat – van één op de tien gevallen schade bij graafwerkzaamheden in de zwartste jaren zitten we inmiddels op één op zeventien – neemt het aantal schades in absolute zin te weinig af. Spijkerman: ‘En de relatieve daling is leuk, maar die absolute aantallen, dat is waar u en ik vooral last van hebben.’ De directe reparatiekosten bedragen jaarlijks ruim 25 miljoen euro, nog los van eventuele claims en de maatschappelijke ontwrichting die kapotte kabels en leidingen met zich meebrengen.

Twee miljoen
De Nederlandse bodem ligt dan ook vol met kabels en leiding, in totaal 1,7 miljoen kilometer. Ter vergelijking: de totale lengte van alle Nederlandse wegen (van snelweg tot steeg) komt niet verder dan 140.000 kilometer, nog geen tiende dus van wat er in de bodem ligt. De sterkste ondergrondse toename vond volgens Peter Spijkerman plaats in de jaren zestig, zeventig en tachtig met de grootschalige aanleg van riool, telefoon en nutsvoorzieningen. ‘Door de uitleg van glasvezel in het buitengebied komen daar de komende jaren heel wat kilometers bij. Misschien tikken we nog eens de twee miljoen aan.’

Een wirwar dus aan bedrading, pijpen en leidingen. Steek ergens een schop in de grond en je loopt erop vast. Dat merkt ook de grondroerder die (vaak) in opdracht van een gemeente de schep van zijn graafmachine de aarde instuurt. Ai, glasvezel in tweeën. Een hele wijk zonder internet. Vooral de vervanging van het riool is oorzaak van veel graafschade. Looijmans: ‘Dan graaf je zo diep, dan kom je de hele wereld aan kabels en leidingen tegen.’ Maar ook het steeds nattere klimaat speelt een rol. ‘In door hoosbuien ondergelopen veengebieden gaan boeren met een grote machine snel het land op om het water richting sloot te krijgen’, geeft Looijmans als voorbeeld. ‘Maar wat ligt er nu juist vaak aan de zijkant van de sloot: die kabel of leiding. Van een 8-millimeter leiding van de Gasunie waren er onlangs drie door een boer afgeschraapt. Daar zijn we heel goed weggekomen.’

Over hoe het zo makkelijk mis kan gaan, heeft Looijmans een duidelijke mening. ‘We hebben in Nederland in principe een uniek systeem van informatie-uitwisseling. Werkelijk elke netbeheerder heeft al z’n kabels en leidingen in de ondergrond op kaart staan. Althans: waar die in theorie zouden moeten liggen.’ Want daar is in het verleden bij de aanleg vaak niet nauwkeurig genoeg ingemeten en misschien een beetje geschat’, weet hij. ‘Omdat het handiger uitkwam een kabel een metertje naar links te leggen. En ja, daar gaat het dan fout.’

Dus – luidt de dringende boodschap van Agentschap Telecom – moet elke gemeente of andere opdrachtgever voorafgaand aan het graafproces veel beter onderzoek doen. Looijmans: ’Als de gemeente vooraf kan aangeven welke problemen de grondroerder in de bodem tegenkomt, dan zorgt dat voor rust. Dan kan de grondroerder daar bij het graafwerk op anticiperen. Een duidelijke rolverdeling is vastgelegd in de CROW 500 die per 1 januari van kracht is geworden. Maar omdat de graafbusiness een traditioneel wereldje is, komt die samenwerking niet goed van de grond. Grondroerders nemen het risico op graafschade nu vaak voor lief omdat de kosten daarvan lager zijn dan de eventuele boete die ze hun opdrachtgever moeten betalen bij te late oplevering.’

‘Wij zijn vanaf 2008 heel veel met die grondroerders bezig geweest’, vult Spijkerman aan. ‘Dat heeft z’n effect met die relatieve daling van het aantal graafschades ook wel gehad. Maar nu wordt het taaier. We hebben ons altijd in die grondroerder verplaatst. En dat is natuurlijk ook degene die schades veroorzaakt. Maar steeds meer roerders vragen zich hardop af: heb ik wel een goede opdrachtgever gehad? Heeft die niet te veel onduidelijkheden aan mij overgelaten? En ik zit met een strakke opdracht, qua tijd en budget.’ Dus is de slotsom van Spijkerman: ‘Gemeenten moeten veel meer de regie over de grond gaan voeren.’

Boete
Hoe zouden gemeenten daartoe kunnen worden verleid? Moeten ze, bij aantoonbaar slecht opdrachtgeverschap, zélf voor de graafschade opdraaien in plaats van de grondroerder? ‘Dat is privaatrecht’, reageert Looijmans. ‘Daar gaan wij gelukkig niet over.’

‘Met de nieuwe CROW-richtlijnen heeft de branche daar regels over vastgesteld’, corrigeert Spijkerman. ‘En daar zullen wij als agentschap ook meer op gaan toezien. Nu geven we een gemeente zelden of nooit een boete. Alleen in het theoretische geval dat een grondroerder vanwege een aangetroffen kabel wil stoppen met In 2017 hebben we een opdrachtgever beboet omdat hij onvoldoende informatie had verstrekt aan zijn grondroerder.’

Voor alle duidelijkheid: de directeur-inspecteur wil het liefst graafschades voorkómen. Spijkerman: ‘Wij gaan de komende tijd naar onbewust onbekwame gemeenten toe. Dat ze weten wat ze moeten doen en daarop gaan inzetten. Om zo de maatschappelijke ontwrichting als gevolg van kabelbreuk te voorkomen.’ Zo verbaast het hem dat sommige gemeenten de glasvezel nog steeds laten aanleggen met goedkope, onbepantserde kabels. ‘Met een handschop gaat ‘ie al door. Moet je dat willen? Die kabel wordt in de toekomst steeds belangrijker.’

De glasvezel is maar één van de redenen waarom de komende jaren de grond veelvuldig open moet. Daarnaast kampen veel gemeenten met de vervanging van in de jaren zestig aangelegde rioolbuizen en de aanleg van nieuwe netwerken ten behoeve van de energietransitie. Zouden al die graafwerkzaamheden in de praktijk niet veel beter kunnen worden gecombineerd, waardoor de grond maar één keer open hoeft en het graven wordt beperkt? Natuurlijk, beamen Spijkerman en Looijmans meteen, maar ‘bepaalde dingen’ houden dat tegen. ‘Soms claims van netbeheerders’, verduidelijkt Spijkerman. ‘Als ze mee moeten in een sanering, willen ze daar wel een financiële tegemoetkoming voor. Of ze hebben een afschrijvingstermijn op de leidingen die nog lang niet is verstreken. Dan wordt het lastiger voor gemeenten om er beweging in te krijgen.’

Looijmans: ‘Een gemeente als Apeldoorn heeft het geprobeerd. Niet gelukt. Iedereen houdt het elkaar gevangen. Toch is de energietransitie dé kans om dat te veranderen. Stel als gemeente alvast een grondprofiel op. Dan heb je als Liander of andere netwerkbeheerder in elk geval een eindbeeld van waar het naartoe moet.’ Spijkerman: ‘In bepaalde Amsterdamse wijken mag de grond van de gemeente maar eens in de vijf jaar open om de bereikbaarheid op peil te houden. Dat zouden andere gemeenten ook als dwangmiddel kunnen hanteren om uiteenlopende partijen in het gelid te krijgen. We kunnen maar één keer de grond in, laten we dan gezamenlijk gaan.’

Niet tevreden
Doel van de graafbranche is het aantal schades al dit jaar terug te brengen tot 25.000. Het lijkt gezien de tussenstanden vooralsnog een te ambitieuze missie. Over wat het agentschap er verder aan gaat doen, beraadt men zich nog, zegt Spijkerman. ‘We zijn niet tevreden. Gaan we ons boeteregime verscherpen? Meer inspecteurs op pad sturen? Maar daar komen we er ook niet mee. Ik moet zien dat ik de branche verder in beweging krijg. Het gaat niet om die boetes, het gaat om het besef.’

Looijmans: ‘De netbeheerder wil niet dat zijn kabel geraakt wordt. De grondroerder is bang want die moet voor de schade betalen. En de opdrachtgever krijgt door het uitvallen van stroom of internet problemen met zijn imago. Die drie partijen zijn aan elkaar geklonken en hebben er allemaal een sterk belang bij. Dus: los het op.’ Zal de voortschrijdende techniek ook geen oplossing bieden? Nieuw ontwikkelde apps en andere digitale technieken brengen de ondergrond immers steeds beter in beeld. ‘Ja, grondradar gaat ons enorm helpen’, weet Looijmans. ‘Als je in de nabije toekomst als graver in de buurt van een kabel komt, dan stopt de machine. Dat maakt het voor de grondroerder en opdrachtgever veel fijner.’

Spijkerman: ‘Maar dan praat je wel over kapitaalkrachtige partijen die zich die investering kunnen veroorloven. Dat is niet die kleine grondroerder die nu vaak aan zet is. De techniek is er wel, nu nog de implementatie ervan. Maar een gemeente zou als voorwaarde voor elk graafwerk kunnen stellen dat eerst precies in kaart wordt gebracht waar alles in de ondergrond zit.’

Wordt code oranje straks alsnog code rood? Spijkerman: ‘Als ik eerlijk ben: ik denk dat het mee gaat vallen. Maar de reden dat we oranje afgaven is dat het menens is. We moeten niet een beetje doorhobbelen, want dan gaat het wél fout. Er moet nu beweging komen, hoger in de graafketen, bij gemeenten. Na de relatieve percentages moeten ook de absolute aantallen graafschade snel gaan dalen. Want anders gaan we wél in rood uitkomen.’