Gevolgen PAS en PFAS onzichtbaar in begrotingen

Blinde vlek voor risico’s milieuproblematiek

Slechts 13 procent van de gemeenten noemt de risico’s van zowel PAS als PFAS in de begroting. Dit blijkt uit onderzoek van Exilo, een expertisebureau voor financiën, control en bedrijfsvoering van lokale overheden. Exilo onderzocht de begrotingen van 114 kleine, middelgrote en grote gemeenten, verspreid over alle provincies. In alle onderzochte gemeenten is sprake van een of meer lopende grondexploitatieprojecten. Volgens onderzoeker Ricardo Kok zijn de uitkomsten representatief voor alle gemeenten in Nederland. Meer dan de helft van de gemeenten noemt PAS of PFAS niet in de begroting.

Bij gemeenten met minder dan 50.000 inwoners komen PAS en PFAS in maar liefst 63 procent van de begrotingen niet terug. De 100.000-plus gemeenten doen het wat beter. In 73 procent van de begrotingen van deze gemeenten worden de gevolgen van PAS, PFAS of beide genoemd. Maar een cijfermatige uitwerking ontbreekt vrijwel altijd.

In mei bepaalde de Raad van State dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) niet mag worden gebruikt als basis voor toekomstige bouwactiviteiten, omdat dit in strijd is met Europese regels. Als gevolg hiervan kwamen tal van projecten stil te liggen. Uit een enquête van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) afgelopen zomer bleek dat het stopzetten van de PAS-regeling vrijwel elke gemeente treft.

De precieze gevolgen van PAS waren tot eind vorig jaar nog onduidelijk. Pas vlak voor het kerstreces werd de spoedwet PAS in de Eerste Kamer aangenomen. Als gevolg hiervan kunnen bouwprojecten die niet schadelijk zijn voor natuurgebieden nu wel doorgang vinden.

Woningbouw
Ook PFAS betekende voor veel gemeenten een streep door de rekening. Gemeenten moesten direct actie ondernemen om de PFAS-vervuiling – de aanwezigheid van poly- en perfluoralkylstoffen in de bodem – in hun gebied in kaart te brengen. Uit een onderzoek van de VNG, waaraan 208 van de 355 gemeenten deelnamen, bleek dat 58 procent van de gemeenten eind vorig jaar al last had van de PFAS-problematiek en dat 19 procent van de gemeente op korte termijn problemen verwachtte. Volgens de VNG gaat het in meer dan de helft van de gevallen om woningbouwprojecten. In afwachting van nieuw onderzoek van het RIVM heeft het kabinet de PFAS-norm tijdelijk verhoogd.

Met zoveel onzekere factoren is het begrijpelijk dat gemeenten de consequenties van het stopzetten van PAS en de aanscherping van de PFAS-norm nog niet exact in beeld hebben, vinden Kok en zijn collega Rogier Schumer, maar dat het gros van de gemeenten deze problematiek volledig negeert in de gemeentebegroting 2020 wekt hun verbazing. ‘Het was onze bedoeling om de schade voor de gemeenten inzichtelijk te maken’, zegt Schumer. ‘Hoeveel miljoenen euro’s kost dit de gemeenten? Of met hoeveel procent waardeverlies op de grondexploitaties worden zij geconfronteerd? Dat wilden we op basis van de gemeentebegrotingen berekenen. Maar al snel kwamen we erachter dat die informatie in het gros van de begrotingen niet voorhanden was.’

Regionale verschillen
De gemeenten die in hun begroting wel aandacht besteden aan de gevolgen van het stopzetten van PAS en/of van de verscherpte PFAS-norm geven in 86 procent van de gevallen uitsluitend een kwalitatieve toelichting. ‘Vaak heel summier’, zegt Schumer. ‘Ze melden dat dit speelt en dat het gevolgen kan hebben. Soms staat het in een risicoparagraaf, soms alleen maar in de inleiding van de begroting.’

Het ontbreken van informatie over de gevolgen van PAS en PFAS hoeft echter niet te betekenen dat het college de gemeenteraad hierover niet heeft geïnformeerd, stelt Kok. ‘Sommige gemeenten verstrekken een of meer keer per jaar een voortgangsrapportage over lopende projecten aan de raad. Ook zullen er gemeenten zijn die de raad hebben geïnformeerd in een raadsinformatiebrief.’ D

it laatste is bijvoorbeeld het geval in de gemeente Lelystad. ‘We hebben het niet in de begroting opgenomen omdat dit probleem bij het begin van de begrotingscyclus nog niet bekend was’, aldus woordvoerder Jolanda Kramer. In een raadsinformatiebrief schrijft het college dat de financiële gevolgen mee blijken te vallen. Lelystad beraamt de incidentele extra kosten als gevolg van PFAS op zo’n 50.000 euro en verwacht verder geen structurele kosten. Het college schrijft dat meer dan de helft van dit bedrag is uitgegeven aan een onderzoek naar de aanwezigheid van PFAS in de bodem om de bodemkwaliteitskaart te actualiseren.

Opvallend is dat er grote regionale verschillen zijn in de aandacht voor PAS en PFAS, terwijl de problematiek in elke regio speelt. De overgrote meerderheid van de gemeenten in Flevoland en Noord-Brabant besteedt in de begroting aandacht aan de gevolgen van PAS of van zowel PAS als PFAS. In Groningen en Noord-Holland geeft slechts 20 procent van de gemeenten informatie over PAS en komt PFAS in geen enkele begroting voor. In Zeeland en Drenthe geeft zo’n 20 procent van de gemeenten informatie over zowel PAS als PFAS, maar de overige gemeenten in deze provincies noemen geen van beide. De onderzoekers hebben er geen verklaring voor. ‘Misschien heeft de provincie het opgepakt of wisselen gemeenten onderling veel informatie uit’, zegt Kok.

Kleinere gemeenten
Kun je stellen dat een begroting niet goed is als de mogelijke financiële gevolgen van PAS en PFAS er niet in voorkomen, terwijl deze problematiek in een gemeente wel speelt? Zo ver willen Schumer en Kok – beiden accountant – niet gaan. ‘Maar de begroting geeft dan geen volledig beeld’, stelt Kok. ‘De begroting is een belangrijk sturingsinstrument voor de gemeenteraad. En als je informatie opneemt in de begroting, maakt het deel uit van de planning- en controlcyclus. Dan komt de informatie vanzelf weer een keer terug in een volgend planning- en controldocument.

Met een raadsinformatiebrief loop je het risico dat de gemeenteraad wel geïnformeerd wordt, maar dat het daarbij blijft.’ De gemeente Deurne is een van de weinige gemeenten die de mogelijke financiële effecten in de begroting kwantificeert, in dit geval van het stopzetten van PAS. De gemeente heeft een globale inschatting gemaakt en reserveert zo’n 5,7 miljoen euro om mogelijke tegenvallers als gevolg van de PAS-uitspraak op te vangen. ‘PAS heeft gevolgen voor het bedrijventerrein Willige Laagt in Liessel’, zegt Toon van Otterdijk, woordvoerder van de gemeente Deurne. ‘Daar was veel belangstelling voor, maar het project is opgeschort. Omdat het vlakbij een Natura 2000-gebiedt ligt, is het de vraag of het überhaupt nog doorgang kan vinden.’

Het college heeft de gemeenteraad over de gevolgen van PFAS geïnformeerd in een paar raadsinformatiebrieven, aanvankelijk over het feit dat de gemeente deelneemt aan een bodemonderzoek vanuit de gemeente Helmond en medio december over een PFAS-handreiking voor de gemeenten in Noord-Brabant. Van Otterdijk: ‘Tijdens de begrotingsbehandeling was het daar nog te vroeg voor.’ Berekeningen van de financiële gevolgen van PFAS zijn niet in de raadsinformatiebrieven opgenomen.

Opmerkelijk is dat het in het onderzoek onder de 114 gemeenten juist de kleinere gemeenten zijn die de gevolgen van PAS, PFAS of allebei kwantificeren. Dat zijn behalve Deurne Altena, Noordwijk, Rhenen, Tietjerksteradeel en Wijdemeren. De enige grote gemeente in het rijtje is Almere. Almere raamt de gevolgen op 5 miljoen euro, maar dit bedrag gaat over meer projecten, waarvan PAS er een is. ‘Wij hadden verwacht dat grote gemeenten voorop zouden lopen met de berekeningen, omdat ze beter geëquipeerd zijn. Maar dat blijkt niet uit de cijfers’, aldus Schumer.

Beleid uitstellen
Wat kunnen de gevolgen zijn, in euro’s, en hoe kan een gemeente dit vaststellen als er nog zo veel onduidelijkheid is? Als een gemeente bouwgrond niet kan verkopen, moet de gemeente langer rente betalen. ‘Die rente is niet het grootste risico, ook niet als een project twee of drie jaar vertraging oploopt’, zegt Kok. ‘Gemeenten betalen nu 1 tot 2 procent rente. De lage rente is een geluk bij een ongeluk.’ Ernstiger is het als gemeenten de winsten van grondexploitatie verwerken in de begroting en op basis van deze prognoses beleid maken. ‘Als je rekent op 1 miljoen euro winst in 2020 en op nog eens 1 miljoen in 2021 en je kunt de grond niet verkopen en je wilt dat geld inzetten om ander beleid uit te voeren, heb je geen sluitende begroting. Dan moet je waarschijnlijk ander beleid uitstellen of taakstellingen opleggen om de vertraging in de grondexploitatie te financieren’, zegt Schumer.

Het financiële probleem wordt nog groter als een project uiteindelijk helemaal niet meer door kan gaan. ‘Nu zit het economisch mee, nu wordt er gebouwd en willen mensen een huis kopen. Gemeenten zouden hun grondpositie nu kunnen verzilveren. Maar hoe is dat over een paar jaar?’ Hij verwacht dat gemeenten met bedrijventerreinen meer risico lopen dan met woningbouw. Een bedrijf dat niet snel genoeg kan uitbreiden in de ene gemeente, verkast naar een andere gemeente waar dat wel kan. Omdat het onvoorspelbaar is wat er precies gaat gebeuren, zouden gemeenten scenario’s kunnen maken, adviseert Kok. ‘Wat zijn de financiële gevolgen als de grondexploitatie twee of drie jaar vertraging oploopt, wat zijn de gevolgen als een project niet doorgaat?’ In het laatste geval zal de gemeente de boekwaarde van de grond moeten bijstellen naar de marktwaarde.

Externe accountant
De gevolgen van PAS en PFAS zullen zeker aan de orde komen bij de totstandkoming van de jaarrekeningen over 2019 van de gemeenten, omstreeks mei of juni, voorspelt Schumer. ‘Dan zullen gemeenten een inschatting moeten maken van hun grondposities op 31 december 2019’, zegt Schumer. Op dat moment kijkt niet alleen de gemeenteraad mee, maar ook de externe accountant. ‘Dan krijg je dezelfde discussies tussen de gemeente en de externe accountant als tijdens de dip in de woningmarkt. Toen zag je bij sommige gemeenten enorme verliezen ontstaan, zoals in Lansinger land, Apeldoorn, Rotterdam en Zwolle’, zegt Kok. ‘De jaarrekening is de spiegel van de begroting. De kans is groot dat de meeste gemeentebegrotingen voor 2020 over een paar maanden worden gewijzigd.’