Raad moet onder Omgevingswet opnieuw leren bijten

De Omgevingswet gaat uit van werken met een beleidscyclus zodat beleidsdoelen en omgevingswaarden werkelijkheid worden. De gemeenteraad heeft mede de rol van waakhond, maar heeft hij ook tanden om te bijten? Met die invalshoek stuurden verschillende griffiers en ik in 2016 een consultatiereactie op het toenmalige wetsvoorstel in.

We stelden voor om een programmaplicht te koppelen aan ambities in de omgevingsvisie in plaats van aan omgevingswaarden in het omgevingsplan en om de gemeenteraad hierbij een advies met instemmingsrecht te geven. Een vergelijkbaar voorstel hadden we voor de omgevingsvergunning voor de activiteit, die nu bekend staat als Bopa. In 2019 schreef ik in een column dat de gemeenteraad door een wetswijziging toch niet zo tandeloos was, althans wat de Bopa betrof.

Voor het programma regelt artikel 3.5 onder b Ow nu dat de daarin opgenomen maatregelen dienen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of om een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Een instemmingsrecht voor de gemeenteraad is er echter niet gekomen.

Dat lijkt nu door te dringen bij gemeenteraden. Was vorig jaar her en der nog de teneur ‘programma’s vaststellen is niet verplicht, dus dat gaan we niet doen’, momenteel vragen veel raden zich af hoe het verder moet nadat de omgevingsvisie is vastgesteld. Sommige raden proberen zelf een bevoegdheid in elkaar te knutselen via verzinsels als raadsprogramma’s, kadernota’s, uitgangspuntennota’s en dergelijke. Dat vertroebelt het systeem van de beleidscyclus en roept de vraag op wat de status ervan is.

De gemeenteraad kan kiezen of hij omgevingswaarden in het omgevingsplan gaat opnemen. Worden die waarden niet gehaald, dan gelden een monitorings- en programmaverplichting voor het college. Die moeten waarborgen dat de waarden wel gehaald gaan worden. Voor bepaalde thema’s stelt de wet een programma verplicht. Voor de rest is er beleidsvrijheid voor het college om er bij de ‘andere doelstellingen’ wel of niet mee te werken.

Een programma is vooral geschikt als een actieve rol van de overheid nodig is om bepaalde resultaten te halen. Gaat het om zaken die afhankelijk zijn van een behoefte of wens van een belanghebbende, dan zijn regels of beleidsregels geschikt, bijvoorbeeld voor de toepassing van de omgevingsvergunning Bopa. Omdat een college vooral geen programma’s moet maken om programma’s te maken en om stapelen van toekomstig beleid te voorkomen, is terughoudendheid gewenst. Dat betekent goed vooraf instrumenteel nadenken wat je aan het maken bent als je beleid maakt. Niet elk doel heeft een programma nodig.

De minister stelde destijds dat de gemeenteraad invloed kan uitoefenen via het instrumentarium van de Gemeentewet. Denk aan: het budgetrecht, het stellen van vragen en het maken van afspraken over de actieve informatieplicht van het college. Een college zou ook zelf betrokkenheid van de gemeenteraad moeten willen. Het wordt er politiek namelijk niet constructiever op als de gemeenteraad niet achter een programma staat of dat zelfs tegenwerkt.

Betrokkenheid van de gemeenteraad is er niet vanzelf. Het moet worden afgesproken, maar dan anders dan in juridische zin of met iets buitenwettelijks. Eigenlijk gaat het om afspraken over de controlerende rol van de gemeenteraad: het college regelmatig verantwoording laten afleggen over het verloop van het programma dus. Dat zijn evaluaties: evaluatie vooraf bij de start van het programma (is het concreet genoeg? is het te evalueren?), tussentijdse evaluaties (gaat het de goede kant op?) en eindevaluatie na afloop van de termijn van het programma. Dat moet het college voor zichzelf doen om te weten of het doeltreffend bezig is.

Die evaluaties zijn tegelijk een belangrijke informatiebron voor de gemeenteraad. Al dan niet daartoe aangezet door belanghebbende partijen kan de raad vragen stellen als: ‘U zou maatregelen nemen. Dat is niet gebeurd: waarom niet?’ ‘U wilde met deze maatregelen doelstellingen halen. Dat lijkt niet te lukken. Wat gaat u doen om dat te veranderen?’ Met name het onderdeel (concrete) maatregelen is dus geschikt om te kunnen controleren.

De gemeenteraad kan verder via het formuleren van doelen in de omgevingsvisie en de uitvoeringsparagraaf sturen. Onderlinge afspraken kunnen in die paragraaf of een apart document worden opgenomen.

In 2024 heb ik allerlei gemeenten geholpen bij het organiseren van een beleidscyclus en ben ik hierover het gesprek aangegaan. Het bouwen en organiseren van een ‘beleidshuis’, zoals het is gaan heten, was een interessante verkenning. Vaak kwam de wens om duidelijkheid hierover te krijgen uit de gemeenteraad. Ik heb ervan geleerd dat evalueren – essentieel voor een beleidscyclus – voor veel gemeenten nieuw is. Waar gemeenteraden worden uitgedaagd om hun rol hierbij beter te pakken, is er ook een nieuwe rol voor de griffie.

De Omgevingswet legt van alles bloot over de praktijk, maar aan de cultuuromslag wordt wel gewerkt. 2025 gaat vast een interessant vervolgjaar worden.